Le grand ébranlement de 1997

Revenons en arrière. Depuis les années 1970 au moins, les pays de l'ASEAN-5 ont mis en œuvre des politiques de développement axées sur les exportations. Singapour, situé à l'ouverture du détroit de Malacca, est un important port commercial depuis plus longtemps. En matière bancaire, les politiques mercantilistes ont consisté à diriger majoritairement le crédit vers les secteurs exportateurs, indépendamment de la rentabilité des projets ainsi financés.

Au cours des années 1980, la libéralisation des flux de capitaux, impulsée notamment par Ronald Reagan aux États-Unis, a permis aux pays d'Asie du Sud-Est de bénéficier de crédits peu chers libellés en dollars (et souvent contractés à court terme). La faiblesse des taux d'intérêts a pu compenser, au moins en partie, la rentabilité réelle médiocre de nombreuses entreprises des secteurs exportateurs. Mais ce faisant, de graves déséquilibres sont apparus dans le financement du secteur privé : des inadéquations de devises (currency mismatch – actifs libellés en monnaies locales et passifs libellés en devises étrangères) et de maturités (maturity mismatch – maturité des actifs plus grande que celle des passifs) ont affaibli les bilans des entreprises et des banques.

Le manque de rentabilité réelle de nombreuses entreprises puis l'effondrement du cours des monnaies locales (du bath thaïlandais dès juillet 1997) ont entrainé la mise en faillite de nombreuses entreprises : leurs actifs, libellés en monnaies locales, étaient peu rentables tandis que leurs engagements, libellés en devises étrangères, avaient subitement été démultipliés par la baisse du taux de change. De nombreuses banques se sont retrouvées en cessation de paiements. Les deux pays les plus touchés ont été la Thaïlande et l'Indonésie (auxquels il faudrait ajouter la Corée du Sud, que nous n'étudions pas ici). Les taux de prêts non performants (qui mesurent la part des prêts en défaut ou proche du défaut de paiement dans le bilan des banques) ont atteint des niveaux insoutenables : 48,6% en Indonésie et 45,0% en Thaïlande en 1998i. Par contraste, ces taux sont aujourd'hui respectivement de 3,5% et 4,6%. En Malaisie et aux Philippines, ils n'ont jamais dépassé 11,5% et 17,3% (1,9% et 3,4% aujourd'hui).

La profonde restructuration du secteur bancaire

Bien que quelques banques aient été sauvées par les États ou recapitalisées avec des fonds publics, un grand nombre a fait faillite. Entre mai 1997 et juin 2000, le nombre de banques a été réduit de 81 en Indonésie. En Thaïlande, le nombre de banques est passé de 15 à 13 sur la même période, et le nombre d'entreprises financières de 94 à 23.

Première leçon : plutôt que de sauver les banques, il est souhaitable de privilégier les restructurations ou les mises en faillite, ce qui limite les aléas moraux et incite les banques restantes à davantage de prudence en matière de gestion.

Après une brève période (1998-1999) au cours de laquelle la propriété publique dans le capital des banques a crû – notamment en Indonésie et en Malaisie, dans une moindre mesure en Thaïlande et aux Philippines – une vague de privatisations a eu lieu au début des années 2000. Dans le même temps, le capital des banques s'est internationalisé. Ces deux phénomènes – privatisations et internationalisation des structures de propriété – ont eu pour effet d'accroitre l'indépendance des banques vis-à-vis des pouvoirs publics. Deux effets positifs au moins en ont résulté. Tout d'abord, les décisions en matière d'attribution des crédits ont davantage été prises en fonction de la rentabilité des projets financés plutôt qu'en réponse à des interférences politiques. Par ailleurs, les législations les plus contraignantes, notamment en matière de fonds propres, ont été mieux appliquées ; elles étaient parfois contournées par le passé en raison de collusions avec les régulateurs (Indonésie notamment).

Deuxième leçon : La réduction des interférences entre la sphère publique et le secteur bancaire (que celles-ci passent par les structures de propriété ou par des accords informels) est positive. La gestion des banques pour servir des objectifs politiques produit des gaspillages majeurs.

Ayant mesuré leur fragilité, les banques ont adopté une gouvernance plus prudente en prêtant de manière plus précautionneuse, en renforçant leurs fonds propres, en constituant davantage de provisions pour les prêts non performants. Dix ans plus tard, elles sont donc entrées en crise avec des bilans assainis. Les ratios de solvabilité des banques commerciales, qui mesurent la part des fonds propres dans leurs bilans, étaient compris entre 14% et 17% en 2008, bien au-delà des 8% imposés par les accords de Bâle II.

Troisième leçon : Dans un système bancaire à réserves fractionnaires (où les banques peuvent prêter bien davantage que ce dont elles disposent réellement), l'adoption de pratiques prudentes en matière de gestion des risques est d'une importance capitale. L'évaluation des emprunteurs, la constitution de provisions pour pertes et le maintien de fonds propres élevés sont essentiels.

D'importants plans de réforme des secteurs bancaires ont été engagés dans le cours des années 2000, visant à donner une nouvelle architecture aux systèmes bancaires. La restructuration des petites banques en difficulté et la concentration ont été encouragées. De nouvelles normes prudentielles plus restrictives ont été mises en place. Des ratios de solvabilité supérieurs à ceux prévus par les accords de Bâle II ont été imposés aux Philippines, en Thaïlande et à Singapouriii.

Quatrième leçon : Plutôt que de viser l'atteinte d'objectifs particuliers (prêts à certaines catégories d'emprunteurs, par exemple), la réglementation doit avant tout poser un cadre général sain. A cet égard, l'élément le plus essentiel est probablement le ratio de solvabilité, qui doit être le plus élevé possible.

Un financement plus sain des entreprises comme des États

La crise asiatique de 1997 avait révélé les faiblesses de systèmes financiers très largement centrés autour des banques, laissant peu de place aux marchés obligataires ou aux marchés d'actions. En une décennie, le financement des grandes entreprises s'est diversifié. Entre 1996 et 2009, les encours obligataires ont été multipliés par quatreiv. Singapour et la Malaisie ont les marchés d'obligations d'entreprises les plus développés – ailleurs, les titres d'États sont très largement majoritaires. Les émissions libellées en monnaies locales ont fortement crû par rapport à celles libellées en devises étrangères, ce qui a permis de réduire les inadéquations de devises dans les bilans des emprunteurs.

Le nombre d'entreprises cotées sur les marchés d'actions a également crû continument, bien que de manière différente selon les pays. Entre 1997 et 2009, le nombre d'entreprises cotées a augmenté d'un tiers en Malaisie et de moitié à Singapour. Aux Philippines à l'inverse, la structure de l'économie – organisée autour de conglomérats – a été un obstacle au développement des PME, qui peinent par conséquent à accéder aux marchés de capitaux. De manière générale, les grandes entreprises ont pu renforcer leur structure de capital en émettant des actions sur les marchés boursiersv.

Dans le même temps, les banques ont diversifié leurs activités en développant la banque de détail. Le prêt aux PME a également crû, partiellement encouragé par des mesures publiques. La diversification des emprunteurs bancaires est de nature à améliorer la robustesse des banques. La banque islamique, qui est fortement encouragée en Malaisievi, ne semble pas contribuer au renforcement de la solidité des banquesvii.

Cinquième leçon : La concurrence entre diverses sources de financements pour les entreprises permet – quand il n'y a pas d'intervention publique pour favoriser une source par rapport à d'autres – de renforcer la structure de financement des grandes entreprises. En particulier, certains déséquilibres (inadéquations de devises et de maturités mentionnées plus haut) peuvent être mieux gérés.

Quant aux États, leur endettement a été fortement réduit au cours de la décennie 2000. En Indonésie, il est passé de 81% du PIB en 2001 à 32% en 2009 ; en Thaïlande, il a décru de 58% du PIB à 26% sur la même période. Des chiffres comparables prévalent en Malaisie et aux Philippines. Malgré une légère remontée de l'endettement externe en 2009 dans l'ensemble des pays à l'exception de Singapour (qui a financé son plan de relance par un prélèvement sur les réserves nationales), la tendance de long terme à l'assainissement des finances publiques n'est pas compromise. Mieux, la Malaisie et les Philippines ont engagé de nouveaux plans de réduction des dépenses publiques.

Une résilience remarquable en 2008-2009

Si la crise de 1997 a poussé les pays de l'ASEAN-5 à réformer en profondeur leurs systèmes financiers, la crise de 2008-2009 n'a pas eu les mêmes conséquences structurelles. Les interventions des banques centrales ont été relativement limitées par comparaison avec l'Europe ou les États-Unis (baisse des taux directeurs essentiellement, sauf à Singapour). La faible exposition des banques aux produits structurés reposant sur des subprimes n'explique pas tout : celles-ci sont entrées en crise avec des fonds propres importants et des actifs de bonne qualité (faibles taux de prêts non performants).

Le spectaculaire effondrement des exportations (baisse de -43% aux Philippines, -41% en Indonésie, -37% en Thaïlande, -35% à Singapour et en Malaisie entre mi-2008 et la fin du premier semestre 2009) n'a été que de court terme. En 2009, l'Indonésie et les Philippines sont les pays qui ont le mieux résisté, affichant une croissance de PIB de 4,5% et 1,1% respectivement. Les notes souveraines de ces deux pays ont été relevées par Moody's en 2009. La Malaisie, la Thaïlande et Singapour ont enregistré des croissances légèrement négatives cette année-là. En 2010, un fort rebond est attendu : 6% en Indonésie, 6,8% en Malaisie, 5% aux Philippines, 5,5% en Thaïlande, 12,5% à Singapour. Au deuxième trimestre 2010, la croissance singapourienne a été de 19,3%.

De nouveaux risques à gérer

Tous les risques n'ont pas disparu pour autant. A l'heure actuelle, le principal outil de la politique mercantiliste de développement en Asie du Sud-Est est le taux de change. La probable sous-évaluation des monnaies locales (du dollar singapourien notamment) vis-à-vis du dollar américain ou de l'euro favorise les secteurs exportateurs de ces pays. En outre, la perspective de la réévaluation à moyen terme de ces monnaiesviii ainsi que la croissance rapide des pays de l'ASEAN-5 attirent d'abondants flux de capitaux étrangers (aussi bien des investissements directs étrangers que des flux de portefeuille à court terme). En mai dernier, la Banque Asiatique de Développement a mis en garde contre le rôle potentiellement déstabilisateur des flux à court-terme, qui pourraient repartir en cas de nouvelle dégradation de la conjoncture. L'institution envisage même la mise en place de contrôles de capitaux temporairesix.

L'afflux de capitaux étrangers, notamment à Singapour et en Malaisie, devrait avoir deux conséquences s'il ne se traduit pas par une réévaluation des taux de change : la hausse des prix et la formation de bulles. Depuis le second semestre 2009, les prix à la consommation ont fortement augmenté, notamment en Indonésie, en Malaisie et à Singapour. Quant à la formation de bulles, le risque est manifeste à Singapour dans le secteur immobilier. Au second semestre 2009, les prix de l'immobilier ont crû de 7,4%. Sur l'année 2010, une hausse de 22% est anticipée, en dépit des mesures adoptées par la Monetary Authority of Singapore pour tenter de juguler la montée des prix. De surcroit, la part des prêts immobiliers dans les nouveaux prêts bancaires a fortement crû au cours des derniers moisx. Les trois grandes banques locales (DBS, OCBC et UOB) sont aujourd'hui fortement exposées à ce secteur : plus de 40% de leurs crédits sont dirigés vers les secteurs de la construction et de l'immobilier. Un retournement des prix, une dégradation de la conjoncture ou une remontée des taux de prêts à taux variables pourraient fragiliser fortement les banques singapouriennes.

Conclusion

En matière financière, les banques aussi bien que les autorités de régulation ont tiré d'utiles leçons de la crise de 1997. Les interférences entre les pouvoirs publics et les secteurs bancaires ont été réduites par les privatisations et par l'internationalisation des structures de propriété. De surcroit, les aléas moraux ont été réduits en même temps que les perspectives de sauvetage se sont éloignées : la gouvernance des banques a été améliorée. Celles-ci, plus libres pour choisir l'affectation de leurs crédits, ont en outre prêté davantage aux secteurs productifs locaux. Elles ont aussi renforcé leurs fonds propres, bien au-delà des obligations réglementaires et des ratios qui prévalent aux États-Unis ou en Europe. En cela, la crise asiatique a permis l'adoption de meilleures pratiques de gestion et de régulation.

Pour autant, les pays de l'ASEAN-5 ont largement conservé le biais mercantiliste de leur politique de développement, malgré des initiatives pour développer les marchés intérieurs (l'Indonésie a un marché intérieur de 230 millions d'habitants). Ils ne sont donc pas complètement à l'abri des risques qui les ont menacés par le passé. Des déséquilibres en faveur des secteurs exportateurs existent, qui pourraient entrainer de nouvelles crises à l'avenir. La grande vertu des retournements économiques est alors de nous rappeler que l'on ne peut durablement investir des ressources dans des secteurs à la productivité douteuse ; plus généralement, que l'allocation de capitaux selon des objectifs politiques est toujours moins efficace que la répartition du crédit et de l'investissement par les millions d'acteurs qui composent le marché. Trait_html_691a601b.jpg

Guillaume Vuillemey est chercheur associé à l'Institut Turgot. Il vient d'effectuer un stage de plusieurs mois à Singapour, d'où il nous a ramené cet article.