Les déclarations du Président de la République, de prime abord, représentent un petit pas dans la bonne direction. Il s'agit de desserrer le carcan réglementaire qui réduit l'offre foncière, et augmente les coûts de production de nouveaux logements. A l'inverse son adversaire continue de raisonner comme si la solution ne pouvait venir que de toujours plus de réglementations, de subventions et d'obligations imposées par les pouvoirs publics.

Ceci dit, ce qui les oppose est plus une question de degré qu'une divergence fondamentale. Tous deux adhèrent à la même doxa selon laquelle le logement est un bien beaucoup trop essentiel pour être abandonné au fonctionnement d'un marché libre. Même s'ils divergent sur la nature et l'étendue du cadre réglementaire nécessaire, tant pour l'un que pour l'autre le mal-logement est le produit d'une défaillance de l'économie marchande, d'un échec du marché que seule une intervention appropriée de l'Etat et des collectivités publiques peut corriger.

Echec du marché... en est-on vraiment sûr ? Dans notre pays, il y a déjà longtemps que les rouages et logiques de l'économie de marché ont cessé de régenter la production de logements. Nul autre secteur industriel ne présente une aussi ancienne tradition d'économie administrée où une telle quantité de textes de lois et de dispositions réglementaires, sans cesse remaniés, modifient et transforment en profondeur les conditions naturelles du calcul économique des entrepreneurs. Du catastrophique blocage des loyers en 1914 jusqu'aux lois Quillot de 1982, en passant par la tristement célèbre loi de 1948, l'instauration du permis de construire obligatoire par Vichy en 1943, la nationalisation du logement social en 1954, le dirigisme gaullien en matière de planification urbaine, la création des plans d'occupation des sols en 1968, la « politique de la ville » de Mitterrand, les lois Barre, Gayssot, Méhaignerie, Mermaz, Robien, Borloo, etc., la liste est longue. Voilà belle lurette que le logement a cessé d'être un marché libre. Depuis près d'un siècle, la réalité est celle d'un empilement cumulatif d'interventions publiques qui concernent tous les stades et tous les aspects de la construction et de la mise en marché de logements. Et pourtant un nombre croissant de français à budgets modestes continuent de se plaindre de la difficulté à trouver des logements acceptables à des prix abordables. Pour eux la pénurie n'a jamais disparu ; elle est restée quasi permanente (depuis vingt ans la construction de logements neufs accuse un déficit de 50 à 100 000 unités annuelles par rapport aux besoins exprimés).

Il est vrai que les marchés ne fonctionnent jamais parfaitement. Il y a des tâtonnements, des ajustements, des erreurs et des corrections. Mais, en moyenne, cela ne marche pas trop mal lorsqu'on se situe dans un cadre de droit intelligent où l'Etat ne prétend pas tout régenter. Cependant, lorsque, contrairement à toute logique, les marchés échouent durablement à coordonner les demandes des uns avec les capacités et les projets des autres, c'est que, quelque part, des réglementations ou des interventions mal conçues et inhibitrices les empêchent de le faire. De ce point de vue le marché français du logement est l'exemple emblématique d'une situation où un déferlement de réglementations mal pensées et économiquement non efficientes perturbent en permanence le mécanisme des prix et les ajustements entre l'offre et la demande, empêchant ainsi de satisfaire les besoins de la population – ou tout au moins d'une partie d'entre elle. Le résultat est que, depuis près d'un siècle, toutes les interventions imaginées par l'Etat et les collectivités pour mieux loger les français, ou améliorer leur cadre de vie, ont en fait entretenu, voire aggravé la pénurie. Tel est notamment le cas de la législation foncière et de la politique du logement social.

Pendant trente ans, de 1965 à 1995, le prix moyen du logement en France a peu varié, s'établissant autour de 2,9 fois le revenu moyen des ménages. Mais à partir de 1997 les prix s'envolent. Le rapport est de 4,5 fois le revenu moyen des ménages en 2005. La progression des prix atteint + 7 ,5 % depuis 1965, + 9,4 % par an entre 1998 et 2008, et même + 15,2 % par an depuis 2009. Jamais dans l'histoire nous n'avons assisté à une telle accélération de la hausse des prix de l'immobilier. Jamais l'immobilier n'a été aussi cher qu'aujourd'hui, que ce soit en absolu ou en relatif.

Comment expliquer une hausse d'une telle ampleur ? Traditionnellement les économistes considèrent que l'évolution des prix du logement est déterminée par deux facteurs structurels : d'une part, l'inflation  générale des biens et services (qui entraîne une hausse des coûts de la construction); d'autre part l'augmentation du revenu général des ménages. Historiquement, il a toujours existé une très forte corrélation entre ces deux paramètres et la valeur des biens immobiliers en France. Ce fut notamment le cas entre 1960 et la fin des années 1990. Or, à partir de cette époque la corrélation disparaît. Depuis 1998 les prix de l'immobilier ont augmenté de + 161 % alors que l'inflation n'a été que de 25 % et que le revenu des ménages a augmenté seulement de 35 % sur l'ensemble de la période. Globalement, la hausse des prix des logements a été supérieure de 75 % à celle des revenus depuis 1997 (avec des conséquences sociales catastrophiquesi). C'est la première fois, depuis qu'il existe des statistiques immobilières sérieuses en France, que l'on observe une telle déconnection entre l'augmentation du coût de se loger et l'évolution des revenus.

Si l'explication ne se trouve ni du côté des coûts de production (l'inflation), ni du côté de la demande (la hausse des revenus), c'est que, quelque part, il doit y avoir quelque chose qui bloque l'offre, quelque chose qui l'empêche de répondre aux incitations que génèrent la hausse des prix. Normalement, dans une économie libre, celle-ci est un puissant signal qui incite les producteurs à gonfler leur offre. De nouvelles entreprises entrent sur le marché pour profiter de l'aubaine. La production s'accroît, cependant que l'accentuation de la concurrence pèse sur les prix et, progressivement, y ramène un équilibre à la baisse. Or ce n'est plus ce qui se passe sur le marché immobilier français. Depuis quinze ans celui-ci échappe à cette logique. Alors que le mouvement de hausse des prix a pris naissance en 1997, la construction de logement neufs n'a en effet quasiment pas varié jusqu'en 2003. Elle a quelque peu repris depuis lors, mais en se maintenant à des niveaux très inférieurs à ceux des décennies précédentes ; des niveaux en tout état de cause insuffisants pour espérer combler en un délai raisonnable le déficit cumulé estimé à 1,5 millions d'habitations principales (personnes sans logement ou vivant dans des logements souffrant de graves problèmes de vétusté ou de surpeuplement).

D'où vient le blocage ? La réponse se trouve dans la montée en puissance des politiques de régulation foncière, de maîtrise de l'espace et de planification urbaine (zonage) dont les fondements datent, certes, des années 1960-1970 (l'ère Gaullo-Pompidolienne) mais dont les effets ont été intensifiés dans les années 1980-1990 avec l'irruption des préoccupations environnementales soutenues par l'activisme politique des nouveaux courants écologiques. La caractéristique de ces politiques et réglementations est, sous des prétextes divers (protection environnementale, lutte contre l'étalement urbain, maintien de l'agriculture), de placer la majorité des terrains sous statut d'inconstructibilité légale et de ne permettre leur libération pour de nouvelles constructions qu'au terme de démarches administratives et politiques de plus en plus longues et coûteuses. Conséquence : lorsque la demande immobilière croît fortement et que les conditions macro-économiques y sont favorables, l'industrie du logement se heurte à l'impossibilité croissante d'y répondre du fait de son incapacité à mobiliser rapidement les ressources foncières nécessaires à l'expansion de son offre. Ainsi tout se passe comme si la production de logements se trouvait désormais quantitativement limitée par un environnement législatif et réglementaire dont l'effet est de faire apparaître une rareté foncière artificielle génératrice de hausses de prix record.

Méconnu en France, ce mécanisme est largement documenté par les économistes anglo-saxons qui disposent, aux Etats-Unis, d'un terrain d'expérimentation de choixii. Leurs études révèlent que, comme pour tout cartel, cette rareté artificielle génère un « rente » économique – une forme de « surprix » qu'il vaudrait mieux qualifier de « pénalité administrative » - perçue par les vendeurs au détriment des nouveaux entrants sur le marché du logement, et évaluée aux alentours de 30 % du prix moyen de chaque logement. Par ailleurs, elles mettent clairement en lumière comment la multiplicité des statuts réglementaires qui s'appliquent aux terrains zonés créent des différences de prix qui augmentent les opportunités de corruption des décideurs politiques en charge de l'urbanisme et de leurs conseillers. Bien sûr il s'agit de l'Amérique. Mais comme la France possède depuis 1968 un droit des sols dont la philosophie est similaire à celui des agglomérations anglo-saxonnes les plus fortement réglementées (comme la Californie), il faudrait vraiment un miracle pour qu'on n'y retrouve pas les mêmes causalités, avec des effets sur les prix d'un ordre de grandeur voisin.

Les critiques adressées au système français de logement social (les HLM) sont bien connues – quoique pas toujours reconnues. Elles ont fait l'objet de rapports qui dénoncent nombre de cas de gestion calamiteuse et de gaspillage, sans parler de fraude, discrimination, favoritisme, clientélisme, corruption... Des procès ont eu lieu. L'opinion demeure cependant convaincue qu'il s'agit principalement de dysfonctionnements que l'on doit corriger par des ajustements à la marge du cadre réglementaire, ou par un renforcement des procédures de contrôle et de répression. Le système est devenu une telle institution qu'il ne vient à l'esprit de personne d'imaginer que l'existence même de ce secteur social puisse être un facteur qui entretient, voire aggrave la pénurie et le mal-logement des populations les plus modestes, précisément celles pour le logement desquelles il a été institué. Et pourtant...

La conséquence de la création des HLM a été donner naissance, en France, à un double marché du logement. D'un côté, le « secteur libre » ( ...mais fortement contrarié notamment par les lois d'encadrement des loyers et des baux) qui relève de l'initiative privée, qui est financé par des capitaux privés (grands groupes de promotion immobilière ou constructions individuelle) et où les prix sont libres. De l'autre le « secteur social » géré et financé, avec le soutien de l'Etat, par des organismes publics relevant des autorités locales, et dont la vocation est d'assurer en priorité l'accès au logement des ménages aux revenus les plus modestes. Comment ? En soumettant cette partie du parc locatif à la fixation autoritaire d'un prix de référence artificiel inférieur de moitié à celui qui résulterait d'une libre confrontation de l'offre et de la demande pour la qualité de prestation fournie. Mais cette caractéristique déclenche de redoutables effets pervers.

En principe ne peuvent bénéficier de cet avantage que les ménages susceptibles d'apporter la preuve que leurs moyens financiers ne dépassent pas un certain plafond de ressources. Mais mettez-vous à la place d'un ménage dont les revenus progressent au point de dépasser la limite autorisée (par exemple parce que le chef de famille vient de bénéficier d'une promotion professionnelle). La législation prévoit qu'il doit quitter le logement aidé occupé pour se se reloger dans le secteur libre. Cependant, à surface égale, le loyer qu'il devra alors acquitter pour bénéficier d'une prestation équivalente n'a plus rien à voir. Il lui faudra payer un loyer quasiment double de celui du logement qu'il vient de quitter. Très rationnellement il fera tout ce qui est en son pouvoir pour se maintenir dans son HLM, même s'il doit pour cela tricher sur le niveau réel de ses revenus, en dissimuler une partie, ou en appeler à certaines de ses amitiés politiques locales pour faire pression sur les instances administratives de décision. Par ailleurs, il existe, pour simplifier, deux grandes catégories de HLM : d'une part, ceux qui sont concentrés dans les « cités difficiles » construites avant 1970 pour la plupart, et qui ont été le lieu des émeutes spectaculaires de 2005 ; d'autre part, ceux qui , afin promouvoir une certaine «mixité sociale » sont intégrés à des programmes du secteur privé et qui présentent des caractéristiques souvent équivalentes en termes de localisation et qualité de construction. Inutile de préciser que l'attrait de ces deux types de programmes HLM n'est pas du tout le même. Obtenir un logement HLM « intégré » dans un programme privé est pour celui qui en bénéficie une formidable chance : il profite d'un appartement dont la qualité n'est pas très différente du secteur libre, mais pour un loyer très inférieur à ce qu'il devrait acquitter s'il était amené à le quitter et à devoir se reloger ailleurs aux prix du privé. Rapport qualité/prix imbattable, et quasi impossibilité de retrouver un tel privilège ailleurs, il est logique qu'il cherche à s'y incruster coûte que coûte, et par n'importe quel moyen . Normalement les conseils d'administration des organismes HLM ont le droit d'exiger de tout occupant d'un logement dont les moyens dépassent sensiblement le plafond de ressources admissible pour rentrer en HLM qu'il paie un surloyer rapprochant le coût de son logement de celui observé dans le secteur privé. Mais toutes les enquêtes révèlent que c'est plutôt le laxisme qui règne en la matière. Les gestionnaires d'organismes HLM connaissant des problèmes d'équilibre budgétaire de plus en plus difficiles à résoudre , ils préfèrent en effet, très rationnellement, choyer et conserver ce type de clientèle à revenus moyens plus élevés, présentant moins de problèmes de solvabilité et apportant une plus grande garantie de régularité de paiements, que de les forcer à partir pour les remplacer par de nouveaux locataires impécunieux aux garanties beaucoup plus incertaines.

Résultat : on constate qu'un grand nombre de ménages qui, en théorie, ne devraient pas avoir besoin d'aide publique pour se loger occupent un logement aidé. Plus d'un tiers des occupants du parc « social » appartiennent aux classes aisées, alors que de toutes parts les médias retentissent de plaintes de ménages modestes« qui ne trouvent pas de place » en HLM et que l'on chiffrait à 1,3 millions le nombre de demandes de logement HLM non satisfaites en 2005. Une part non négligeable du parc HLM bénéficie à des gens qui n'en ont pas la nécessité, cependant que les demandes en souffrance voient leur durée d'attente s 'allonger. Au total, le système engendre ainsi, de manière quasiment assurée, et à tout moment, une demande de « logements sociaux » très supérieure à l'offre disponible et planifiée pour satisfaire en principe aux besoins des populations les moins fortunées. Il en résulte un allongement des « files d'attente » qui , à son tour, favorise le recours au favoritisme et aux passe-droits , ainsi que le développement de comportements répréhensibles tels que la fraude et la corruption qui ne s'exercent jamais à l'avantage des catégories les plus modestes pour lesquelles le système a été conçu.

Cependant les effets pervers ne s'arrêtent pas là. Une telle situation a également pour conséquence paradoxale de réduire l'offre globale de logements destinés aux couches inférieures et intermédiaires de la population. Dans une économie libre, lorsqu'une pénurie apparaît sur un segment de marché, la montée des prix des biens dont l'offre est insuffisante déclenche un processus qui conduit à ce que les entreprises qui traditionnellement travaillent pour ce segment augmentent leur production ; mais elle incite aussi les entrepreneurs plutôt spécialisés dans la mise sur le marché des produits de plus haute qualité à rééquilibrer et élargir leur gamme de production pour répondre à la croissance de la demande d'une clientèle qu'ils avaient jusque là négligé. L'intensification de la concurrence sur ce segment va les contraindre à améliorer le rapport qualité/prix des prestations destinées aux niveaux de revenus intermédiaires. Offre et demande vont ainsi s'ajuster tout au long du continuum de la courbe de production – comme cela se passe par exemple dans l'industrie automobile (où le véhicule d'occasion joue au fond le rôle dévolu au HLM social en matière de logement, mais sans que l'Etat ait besoin d'intervenir). Lorsqu'on est en présence d'un « double marché » - comme celui du logement en France -, le mécanisme ne fonctionne plus. C'est même l'effet inverse qui se produit. Le différentiel de prix entre le secteur subventionné et le secteur libre est tel qu'il est impensable d'imaginer que des entrepreneurs privés puissent jamais proposer une offre suffisamment compétitive pour attirer une part suffisante de la clientèle plus aisée qui s'incruste dans le secteur du logement aidé bien qu'elle ait en principe les moyens de payer davantage pour se loger. A son tour, l'attrition de cette clientèle signifie qu'aucune entreprise du secteur libre n'est vraiment incitée à développer son offre à l'intention de cette catégorie de revenus intermédiaires. Mais la faiblesse de la concurrence sur ce créneau de marché va faire que les prix pour ceux qui ne peuvent supporter les coûts d'attente du secteur social (les familles qui changent de lieu de travail, par exemple) vont être plus élevés qu'ils le seraient dans un régime de marché libre. Ce qui entraîne qu'encore davantage de ménages à revenus intermédiaires vont en définitive se tourner vers le secteur aidé pour résoudre leurs problèmes de logements, et y aggraver la pénurie. La demande pour les produits de ce segment sera encore plus faible, décourageant d'autant l'offre privée et donc l'offre globale de logements adaptés aux besoins des familles. Certains diront qu'il suffirait que l'Etat augmente le nombre de logements construits dans le secteur social. Mais qu'il construise 30 000 ou 100 000 HLM de plus ne changera rien au processus pervers qui vient d'être décrit. L'attractivité des loyers du secteur social restera toujours telle que la demande y sera supérieure à l'offre et que le secteur privé continuera de se retirer du segment des revenus intermédiaires. La bataille pour le logement des plus modestes est une guerre qui , dans ces conditions, ne sera jamais gagnée.

Le mécanisme est encore plus apparent pour ce qui concerne la législation qui impose aux collectivités locales d'obtenir des promoteurs qu'ils incluent dans leurs programmes un quota de logements destinés à des organismes de logement social et donc soumis aux contraintes de loyer de ce secteur (ce quota que François Hollande propose de porter à 25%, et la Fondation Abbé Pierre à 30%) . Ce qui se passe est simple.

Ces logements dits « sociaux », mais dont les caractéristiques ne peuvent fondamentalement être différentes des logements « non sociaux » construits dans la même localisation, seront vendus aux organismes HLM à un prix inférieur à celui demandé à la clientèle privée. La moins-value enregistrée sur cette transaction sera reportée sur les autres logements du programme qui seront vendus plus cher. Mais il faut aussi tenir compte de ce que l'augmentation du prix des logements « non sociaux » augmente leur difficulté de commercialisation par le promoteur. En plus de la subvention croisée reportée sur la partie privée du programme, celui-ci va donc ajouter la prise en compte d'un risque financier plus élevé. Le risque de voir ses logements mettre plus de temps à s'écouler sera plus élevé, de même que son exposition au danger d'un retournement de la conjoncture du marché. Pour limiter son risque de perte, le promoteur réduira le nombre de logements sociaux proposés, et donc le nombre global de logements construits par rapport à ce qu'auraient été ses ambitions en l'absence d'une telle contrainte. Ainsi moins de logements seront construits, cette offre moindre tendra à augmenter encore les prix des logements non subventionnés, donc à accroître le besoin de logements sociaux pour ceux qui se trouveront exclus du marché, et à augmenter le nombre de petits programmes de construction (ceux en dessous du seuil à partir duquel la législation s'applique) par rapport aux programmes plus importants qui, eux, bénéficieraient pourtant d'économies d'échelle plus grandes. Globalement on aura une diminution de l'offre totale à des prix moyens plus élevés. Tout le contraire de ce que l'on dit rechercher.

Comment sortir de ces effets pervers ? Comment vaincre cette pénurie permanente et entretenue de logements, avec les conséquences sociales désastreuses qui en résultent ? Réponse : en revenant à un marché unifié du logement animé par d'authentiques mécanismes de prix et de concurrence. Il n'y a pas d'autre solution – sinon continuer à gaspiller en pure perte des milliards d'euros (que nous ne pouvons même plus emprunter). Il faut que le logement redevienne une industrie comme une autre, qui obéisse aux mêmes logiques économiques que, par exemple, l'automobileiii. Ce qui nécessite rien moins qu'un changement total de paradigme que l'on peut résumer par les quatre réformes  majeures proposées par Vincent Bénard dans son livre « Logement : crise publique, remèdes privés » iv:

- Libération du foncier : Il faut adopter des règles qui libèrent les ressources foncières du pays, notamment à la périphérie des agglomérations. Une grande loi de libération de la terre est nécessaire qui replace le propriétaire en position de décideur de l'affectation de son terrain. Par défaut tout terrain devrait être réputé raisonnablement constructible, et les limitations réglementaires à cette liberté - lorsqu'elles correspondent à des servitudes indispensables – devraient faire l'objet de justes compensations. Une telle libération du sol provoquerait rapidement une baisse des prix immobiliers. De ce point de vue la proposition de Nicolas Sarkozy d'augmenter de 30% les coefficients d'occupation des sols est un pas dans la bonne direction, mais d'ampleur encore bien modeste (pourquoi limiter sa validité à trois ans?).

- Privatisation des HLM : Il convient de privatiser le parc de logements HLM en transférant la dette des offices publics aux locataires actuels afin que ceux-ci puissent entrer en pleine propriété de leur logement pour un coût équivalent à celui de leur loyer présent.

- Chèque-logement : A toutes les aides actuelles, qu'elles soient destinées au secteur privé ou au secteur socialv, il est préférable de substituer un chèque-logement unique, dégressif pour éviter tout effet de seuil, calculé en fonction des revenus privés de chaque foyer, et du nombre de personnes qui le composent. Les ménages allocataires doivent être libre d'utiliser cette aide pour financer un loyer ou un crédit pour l'achat d'un logement.

- Liberté contractuelle : Afin d'inciter les épargnants à investir dans le logement locatif, ceux-ci doivent recouvrer une totale liberté contractuelle pour fixer les loyers et plus de souplesse pour rompre un bail, souplesse également offerte au locataire. Dans un environnement d'abondance foncière restaurée, les propriétaires ne pourront pas se permettre d'augmenter abusivement leurs prix, l'abondance de l'offre constituant la meilleur protection du locataire contre des comportements abusifs de la part des bailleurs.

Ce texte a été rédigé par Henri Lepage à partir d'une synthèse des idées présentées par Vincent Bénard dans son livre « Logement : crises publiques, remèdes privés » (Romillat, 2007) ainsi que dans ses nombreux articles publiés par l'Institut Turgot et sur son blog Objectif Liberté.