La mémoire collective a été durablement impressionnée par les événements de cette époque. Tout le monde se souvient, en effet, des ravages qui ont immédiatement suivi, au printemps 1930 — soit moins d'un an après le début de la récession qui a mené au grand crash boursier du mois d'octobre 1929 —, le vote par le Congrès américain du Smoot Hawley Act, la plus spectaculaire hausse de droits de douane jamais enregistrée dans l'histoire moderne des nations industrielles. Cette décision a immédiatement déclenché à travers le monde entier une chaîne de représailles commerciales dont les économies développées ont mis près de trente ans à se relever.

Il est clair que personne ne désire assister à une répétition de ces dramatiques engrenages. De ce point de vue, les déclarations des dirigeants du G20 sont sans ambigüité ; ils traduisent une conscience aiguë du danger néo-protectionniste qui pourrait résulter de la situation actuelle, ainsi qu'une volonté apparente de tout mettre en œuvre pour qu'il n'en soit pas ainsi.

Jusqu'à présent, les choses se sont plutôt relativement bien passées. À quelques exceptions près (comme l'Équateur, qui a augmenté quelque 900 droits de douane (1) ), il n'y a pas eu de relèvement général des tarifs douaniers, ni de réaction en chaîne.

Il n'en reste pas moins que la menace du retour à des mesures contagieuses de protection commerciale est toujours là, même si elle se présente sous des formes nouvelles, plus insidieuses et moins visibles pour le grand public. La crainte demeure que le renouveau d'intérêt des États pour une implication directe dans la gestion de l'économie — à travers les plans de relance — ne conduise à la réémergence d'un nouvel accès de protectionnisme mondial.

L'EFFONDREMENT DE 2008/2009, PIRE QU'EN 1929 ?

Pour mesurer ce qu'il en est exactement, il faut commencer par faire un point sur la manière dont la crise a affecté l'évolution du commerce mondial.

Deux universitaires américains de renom, Barry Eichengreen et Kevin O'Rourke, ont entrepris de reconstituer une série d'indices mondiaux qui permettent d'évaluer l'intensité de la crise actuelle comparée à ce qui s'est passé il y a quatre-vingts ans. Le résultat de leurs premiers travaux a été publié au début du mois d'avril 2009, suivi d'une mise à jour en septembre 2009 (2).

Selon eux, au cours des douze mois qui ont suivi le déclenchement de la récession (avril 2008), les trois principaux indicateurs d'activité économique — production industrielle, cours de bourse et volume des échanges commerciaux — ont plongé plus vite qu'en 1929-1930. Le phénomène est particulièrement net pour les échanges dont l'indice, à la fin de l'année 2008, aurait été quasiment divisé par deux ! La panique bancaire de l'été-automne 2008 s'est accompagnée d'une véritable implosion du commerce mondial ! Entre octobre et décembre 2008, le volume mensuel des échanges extérieurs a enregistré une chute vertigineuse : - 41 % en Turquie ; - 33 % au Brésil ; - 32 % en Chine ; - 26 % en Italie ; - 25 % en France ; - 23 % aux États-Unis ; - 22 % en Australie ; - 21 % en Afrique du Sud ; - 20 % au Royaume-Uni ; - 19 % en Suisse ; - 18 % en Allemagne et au Japon ; et - 17 % au Mexique.

Depuis lors, la situation s'est stabilisée. Les données recueillies juste avant l'été 2009 font apparaître une modeste reprise (qui s'est confirmée). Il n'en reste pas moins que, selon les calculs d'Eichengreen et d'O'Rourke, au mois de juin 2009, l'indice des échanges mondiaux restait sensiblement inférieur au niveau où en était le commerce au même stade de la récession de 1929, soit quinze mois après son début (ces données viennent de faire l'objet d'une nouvelle mise à jour publiée sur le site VoxEU.org).

Comment interpréter ces résultats ? Les mêmes causes vont-elles produire les mêmes effets ? Le monde serait-il sur la piste dangereuse d'une nouvelle retraite protectionniste analogue à celle vécue dans les années 1930 ? Est-ce le début de la fin de la mondialisation ?

En fait, derrière la brutalité des chiffres, se dissimule une réalité économique très différente.

L'EFFET AMPLIFICATEUR DE L'INTEGRATION INDUSTRIELLE MONDIALE

En 1929, du fait des conséquences de la Première Guerre mondiale, le monde était déjà loin de baigner dans une atmosphère de libre-échange : le projet d'une augmentation massive des droits de douane à l'entrée des États-Unis était en discussion bien avant que ne survienne le crash d'octobre 1929. La crise a peut être accéléré l'adoption du nouveau tarif extérieur américain, mais elle n'en fut certainement pas la seule cause. Les racines du protectionnisme de l'époque étaient plus profondes.

Aujourd'hui, il n'y a pas (ou pas encore) de spirale protectionniste. L'ampleur de l'effondrement s'explique simplement par les effets mécaniques du niveau très élevé d'intégration économique et industrielle atteint au terme d'un processus continu de mondialisation qui s'est étendu sur une génération.

D’après les publications du FMI, le commerce international concerne désormais plus des deux tiers des biens manufacturés dans le monde : 65 % de tout ce qui est produit passe par le marché mondial. Cette proportion est la plus forte jamais observée. Le chiffre était de l'ordre de 35 % en 1991, à peu près autant que lors des années 1920, avant la grande crise. C'est dire le formidable changement intervenu en moins de vingt ans. Le monde est plus intégré qu'il n'a jamais été, y compris pendant les belles années de l'avant-Première Guerre mondiale (le niveau des échanges serait passé de 30 % en 1870 à seulement 37 % en 1914, pour retomber à moins de 20 % dans les années 1930) (3). Ce remarquable résultat a cependant son revers.

La mondialisation des vingt dernières années s'est réalisée selon un modèle très différent de celui qui prévalait dans le monde pourtant déjà hautement intégré d'avant 1914. Autrefois, le commerce international portait principalement sur des biens manufacturés, entièrement fabriqués dans un pays et exportés pour être vendus dans d'autres pays. Les nations industrielles importaient essentiellement des matières premières qu’elles échangeaient contre des produits industriels et des biens de consommation finis. Dans un tel environnement, les variations du commerce international étaient en rapport direct avec les mouvements de la demande finale interne des pays industrialisés.

Aujourd'hui, il en va tout autrement. Le modèle contemporain de l'intégration économique mondiale est celui de la grande entreprise plate-forme qui fonctionne à l'échelle de la planète, avec des ateliers dispersés dans de nombreeux pays répartis sur les quatre continents, et qui échangent entre eux — sur la base d'une planification logistique en « flux tendus », elle-même centralisée dans le pays de la maison-mère — des produits et des biens intermédiaires ou semi-finis qui vont, viennent, entrent et sortent, à cheval sur plusieurs espaces économiques nationaux.

Cette forme d'intégration verticale trans-spatiale a pour conséquence mécanique de démultiplier les effets de la crise sur le commerce international. Une baisse des ventes américaines d'ordinateurs portables assemblés en Chine entraîne directement une diminution des exportations chinoises vers les États-Unis. Mais ce n’est pas tout. À leur tour, les usines chinoises réduisent leurs importations d'équipements et de pièces détachées pour ordinateurs achetés à d'autres unités du même groupe localisées dans un grand nombre d'autres pays — notamment aux États-Unis. La production fonctionnant en « flux tendus », ces enchaînements sont presque instantanés. Et dans la mesure où les statistiques internationales ne recensent que les valeurs brutes déclarées, et non les valeurs ajoutées, une grande partie de ces échanges se retrouve en fait comptabilisée plusieurs fois, à chaque passage de frontière.

Conséquence : la récession se répand immédiatement à l'ensemble du reste du monde et, surtout, elle se traduit, dans les chiffres, par des variations exceptionnelles de la valeur globale des échanges.

Mais il en résulte également qu'aucun des pays touchés par cette récession du commerce mondial n'a intérêt à réagir en relevant sa protection tarifaire aux frontières. Les coûts de production — et donc le niveau de compétitivité industrielle du pays —, via les importations croisées de pièces détachées et de biens intermédiaires, seraient alors les premiers menacés. Adopter une telle stratégie de défense reviendrait, pour les pays-ateliers de cette nouvelle division mondiale du travail, à se tirer une balle dans le pied en repoussant les investisseurs étrangers vers d'autres espaces concurrents.

LES HABITS NEUFS DU PROTECTIONNISME COMMERCIAL

L'analyse qui précède conduit à relativiser la gravité des chiffres observés. Le mécanisme amplificateur qui a joué à la baisse l'an dernier doit normalement produire les mêmes effets à la hausse. Une reprise, même faible, devrait entraîner un brusque et spectaculaire rebond des échanges internationaux. Il est donc peu vraisemblable qu'on assiste à la réédition d'une spirale protectionniste tarifaire à l'image de ce qui s'est passé dans les années 1930.

Il faut néanmoins éviter de se montrer trop naïf. Nombre de mesures gouvernementales qui n'ont a priori rien à voir avec le commerce ou avec un souci de protection des industries nationales contre des concurrents étrangers, contribuent à dresser des obstacles à la pénétration de produits ou de services venus d’ailleurs. Dans un monde en crise, où les contraintes et les éventuelles sanctions de l'OMC sont tout de même prises au sérieux, il est tentant de recourir à ce genre de subterfuge. On joue ainsi habilement du flou juridique qui entoure l'usage abusif de certaines dispositions autorisant, dans des circonstances particulières, une marge de tolérance vis-à-vis de pratiques commerciales discriminatoires. Un document du Centre for Economic Policy Research, en date d'avril 2009 (4), fournit une liste de ces pratiques qui, d'une manière ou d'une autre, ont pour conséquence de fausser le jeu de la concurrence internationale.

On y trouve, bien sûr, toutes les formes de barrières non tarifaires : l'obligation de solliciter des licences d'importation ou d'établissement (Argentine (5) et Indonésie (6)) ; le renforcement des règlements sanitaires ou de sécurité (dont la Chine s’est fait une spécialité (7)) ; la manipulation des règles d'attribution des marchés publics ; ou encore le versement de subventions publiques dont il paraît légitime d'exclure les firmes étrangères.

Mais le rapport du CEPR pointe aussi d'autres modes de discrimination, moins immédiats. Par exemple, les opérations de sauvetage (bail outs) lorsqu'il est précisé que les établissements bancaires bénéficiant du soutien de l'État ou de la banque centrale devront s'engager à recentrer leurs activités sur leur clientèle nationale et réduire leur présence dans certains pays étrangers (cas du Royaume-Uni). Ou bien les plans de relance lorsqu'ils conditionnent l'application des dispositifs d'aide prévus au rapatriement sur le territoire national d'activités implantées à l'extérieur (rappelons-nous le scandale provoqué par les déclarations de Nicolas Sarkozy à propos de Renault et de Peugeot-Citroën, et de leur présence en République tchèque).

Le réchauffement climatique et l'environnement constituent également de bons alibis pour la mise en place de dispositifs à effets protectionnistes : projets de taxe carbone avec perception d'une taxe compensatoire sur les importations en provenance de pays dépourvus de disposition similaire ; ou législations anti-dumping qui permettent de tirer prétexte d'une suspicion d'abus commercial pour justifier des opérations de représailles, parfois elles-mêmes abusives (on a dénombré, en 2008, 22 % de cas supplémentaires se traduisant par l'imposition de droits frontaliers compensatoires ; +31 % au cours des six premiers mois de l'année 2009.

Afin de donner une expression quantifiable à ces dérives, le 8 juin 2009, a été créé à Londres un nouvel organisme de recherche, le Global Trade Alert (GTA) (8), dont la mission consiste à rassembler une documentation exhaustive sur toutes les mesures commerciales prises, ou annoncées, dans l'ensemble du monde, et qui sont susceptibles d'avoir des incidences protectionnistes. Le réseau d'experts du GTA a répertorié sur l'ensemble de la planète, et pour la période novembre 2008-septembre 2009, un total de 425 initiatives. Chaque mesure a fait l'objet d'un examen détaillé afin d’établir dans quelle mesure, et dans quel sens, elle risquait d'affecter l'équilibre entre les intérêts économiques et commerciaux nationaux et étrangers, indépendamment du caractère légal ou non de l'opération aux regards des conventions internationales.

Le Groupe a publié son premier rapport le 19 octobre 2009, à la veille de la réunion du G20 à Pittsburgh. Le chef de file de l'étude, le professeur Simon J. Everett, résume ainsi les résultats obtenus (9):

« La principale conclusion de ce rapport est que, depuis la réunion du G20 en novembre 2008, la dérive néo-protectionniste induite par les événements économiques et financiers de ces deux dernières années n'a rien perdu de son élan. Chaque trimestre, environ 70 nouvelles mesures ou décisions sont appliquées dont on est à peu près sûr qu'elles servent à introduire des dispositifs discriminatoires à l'encontre d'intérêts commerciaux étrangers. Sur un total de 280 décisions annoncées depuis novembre 2008, nous sommes certains que 192 ont contribué à fausser la concurrence au détriment des firmes étrangères. À ce chiffre s'ajoutent 48 autres cas, eux aussi susceptibles de créer des effets discriminatoires, mais pour lesquels les conclusions sont moins nettes. »

Tout n’est pourtant pas négatif. Le GTA a identifié une quarantaine de cas où les mesures prises vont plutôt dans le sens d’une libéralisation des échanges (exemple du Mexique, qui a réduit ses droits de douane, ou de la Malaisie qui vient d'ouvrir plus largement ses frontières aux investissements étrangers directs dans le secteur des services) ou d’une meilleure transparence des régimes commerciaux. Mais il s’agit d’exceptions : sur la période considérée, le rapport entre mesures favorables au libre échange, et mesures à effets protectionnistes est de un à cinq.

Toujours selon cette étude on compte, à l'heure actuelle, 140 mesures en attente de mise en application, dont 134 auront incontestablement une portée discriminatoire. Autrement dit, il apparaît que la crise a provoqué une rupture extrêmement nette des politiques commerciales par rapport au trend d'ouverture qui marquait les échanges internationaux depuis vingt-cinq ans.

Ainsi se trouve vérifié l'avertissement de l'ancien président mexicain, Ernesto Zedillo, qui écrivait en mars dernier, dans le premier rapport du CEPR (10) :

"N'en déplaise à tous nos ministres qui, depuis plusieurs mois, multiplient les déclarations lénifiantes, il serait irresponsable de refuser de reconnaître que le spectre du mercantilisme est de nouveau en train de frapper à nos portes. » Une façon relativement aimable d’affirmer que le retour de la menace protectionniste est d'ores et déjà un fait établi — même s'il ne s'agit, pour l'instant, que d'une forme de protectionnisme inavouée et en grande partie camouflée (murky protectionism)".

LES PROMESSES DU G20 N'ONT PAS ETE TENUES

Les experts du GTA se sont, en particulier, intéressés à la situation des nations siégeant au G20. Lors de leur réunion du 15 novembre 2008, les leaders du G20 ont publié une résolution exprimant leur engagement solennel de ne pas recourir à des mesures qui auraient pour conséquences d'imposer de nouvelles barrières aux échanges de biens et services incompatibles avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Les chercheurs du GTA ont cherché à vérifier dans quelle mesure les États signataires de la déclaration du 15 novembre avaient, depuis lors, bel et bien respecté leur promesse.

Leurs conclusions sont édifiantes : sur les 425 cas étudiés, 172 relèvent de gouvernements membres du G20. Sur ces 172 mesures, 121 aboutissent clairement à distordre la concurrence au détriment d'intérêts commerciaux étrangers, et 23 constituent des mesures discriminatoires. Au total, les membres du G20 ont trahi leur engagement de combattre par tous les moyens le retour de la tentation protectionniste une fois tous les trois jours. Une statistique, conclut le rapporteur du GTA, qui traduit une implacable réalité : nulle part il n'existe de réelle volonté politique pour s'opposer à la remontée du protectionnisme mondial.

S’appuyant sur une batterie de cartes et de tableaux construits à partir des informations stockées dans la banque de données, le professeur Simon Evenett souligne à quel point les forces qui poussent les États à l'adoption de mesures discriminatoires paraissent aujourd'hui bien enracinées.

Un de ces tableaux présente un essai de classement des nations « les plus coupables » (celles dont les décisions concernent le plus de partenaires, le plus de secteurs ou encore le plus de lignes tarifaires). L'Indonésie — qui est pourtant membre du G20 — viendrait largement en tête, suivie par la Chine et la Russie, mais aussi l'Allemagne et l'Inde. L'Ukraine est le pays dont les mesures commerciales affecteraient le plus grand nombre de lignes douanières, et l'Algérie celui dont les décisions toucheraient le plus de groupes de produits.

La Chine est la nation dont les décisions causeraient le plus de tort au plus grand nombre de pays partenaires (163). Elle est talonnée par l'Inde (141) et l'Indonésie (124), mais les grands pays industrialisés ne sont pas en reste : Royaume-Uni (123), États-Unis (120), Russie (117), Allemagne (116), Espagne (108), France (106). Des 18 pays classés en tête des nations les plus coupables, 12 font partie du G20 !

S'agissant des pratiques incriminées, l'étude du GAT montre que plus de 30 % des mesures discriminatoires mises en œuvre depuis la réunion du G20 en novembre 2008 résultent de décisions prises dans le cadre d'un plan de relance gouvernemental ou d'opérations de bail out. Ces dernières ont causé, en gros, deux fois plus de préjudice commercial que les augmentations de droits de douane. L'imposition de droits compensateurs dans le cadre de procédures engagées en réaction à des actes de discrimination commerciale initiés par des pays tiers représenterait actuellement la troisième forme la plus commune de protectionnisme. Enfin, qu'il s'agisse de subventions à l'exportation, de politiques de préférence nationale (« Buy American ») (11), de relèvements de droits de douane ou de barrières non tarifaires, on estime que, chaque fois, ce sont en moyenne plus d'une centaine de pays qui sont touchés.

Du côté des « victimes », c'est la Chine qui demeure la cible privilégiée des initiatives discriminatoires, suivie par les États-Unis et les pays de l'Union européenne. Sur les 134 mesures non encore effectives mais actuellement en cours de discussion ou de mise en place, 77 viseraient Pékin — ce qui impliquerait que le nombre d'intérêts commerciaux chinois concernés devrait augmenter de 78 % au cours des prochains mois, contre une moyenne de 30 % pour les autres grands pays.

Ces chiffres n'ont pas qu'un intérêt anecdotique. Ils confirment le caractère global, à l'échelle de la planète, du retour des réactions mercantilistes. Seule l'Afrique paraît échapper à cette dérive généralisée.

RETOUR AUX ANNEES 1970

La grande question est évidemment d'imaginer sur quoi ce mouvement risque de déboucher.

Dans un article publié dans le Wall Street Journal (12), Fredrik Erixon et Razeen Sally, tous deux co-directeurs de l'European Centre for International Political Economy à Bruxelles, saluent l’attitude relativement modérée et mesurée de la plupart des pays en voie de développement (13). Le monde, observent-ils, devrait ainsi se voir épargner une répétition des sinistres enchaînements des années 1930. Ce n'est pas vers ce qui s'est passé avant-guerre qu'il faut porter nos regards pour comprendre ce que l'avenir nous réserve, mais plutôt vers les années 1970, c'est-à-dire la période qui a suivi le grand choc pétrolier de 1973.

A l'époque, les réponses keynésiennes aux chocs macroéconomiques (déficits budgétaires, subventions sectorielles, aggravation des réglementations pesant sur le marché du travail ou les marchés financiers) ont entraîné très rapidement le retour d'une dérive protectionniste, principalement via la résurrection de nombreuses barrières non douanières, ou encore la pratique de politiques industrielles discriminantes. La période fut marquée par la multiplication des slogans « achetez national », l'invention des « restrictions volontaires aux exportations » ou encore la mode des orderly market arrangements. Les économistes ne juraient plus que par le managed trade qui devait se substituer aux vieux mythes libéraux de la liberté des échanges.

Cet épisode a duré jusqu'au milieu des années 1980, en fait jusqu’à la montée en puissance de la révolution thatchéro-reaganienne. La conséquence en fut une stagnation du commerce mondial, qui faisait suite à deux décennies de solide croissance. Le protectionnisme rampant de ces années-là, appuyé sur l'interventionnisme des politiques économiques domestiques de l'époque, en fut largement responsable. Plus que jamais la vigilance s'impose face aux tentations néo-mercantilistes. Mais, comme le confirme l'étude du GTA, il ne faut compter ni sur les États ni sur la politique pour nous en prémunir. La priorité doit aller à l'information.

NOTES

(1) Une autre exception, beaucoup plus limitée, est la Russie qui a relevé ses droits sur les importations d'automobiles d'occasion.

(2) A Tale of Two Depressions, VoxEU http://www.voxeu.org/index.php?q=node/3421

(3) Voir Globalization, 1870-1914, IIIS Discussion Paper, Institute for International Integration Studies, mai 2008, http://www.tcd.ie/iiis/documents/discussion/pdfs/iiisdp250.pdf

(4) Cf The Collapse of Global Trade, Murky Protectionism and the Crisis: Recommendations for the G20, édité par Richard Baldwin et Simon Evenett, une publication VoxEU.org, 5 mars 2009, disponible sur internet http://www.voxeu.org/index.php?q=node/3199

(5) La mesure a été appliquée aux pièces détachées automobiles, textiles, télévisions, jouets, chaussures et articles en cuir.

(6) Les importations de vêtements, chaussures, jouets, électronique, aliments et boissons ne sont plus autorisées désormais que si elles transitent par cinq ports et aéroports désignés à cet effet.

(7) C'est à ce titre que la Chine a interdit, par exemple, les importation de porcs irlandais et rejeté celles de certaines marques de chocolats belges, brandy italien, sauces anglaises, œufs irlandais et produits laitiers espagnols.

(8) http://www.globaltradealert.org/

(9) Broken Promises, a G20 Summit Report by Global Trade Alert, édité par Simon Evenett, disponible online à http://www.globaltradealert.org/gta-analysis/broken-promises-g20-summit-report-global-trade-alert?top-ad

(10) Cf The Collapse of Global Trade, Murky Protectionism and the Crisis, dont l'un des chapitres a été écrit par l'ancien président mexicain.

(11) Rappelons-nous l'épisode du plan de relance américain, au début de 2009, qui prévoyait que les aides destinées à certains types de produits sidérurgiques ne s'appliqueraient pas aux produits importés. La réaction internationale a été si forte que ce passage du projet de loi a dû finalement être abandonné et remplacé par un article qui prévoit (mais de manière un peu ambiguë tout de même) que ces subventions ne doivent pas contrevenir aux règles de l'OMC.

(12) Keynes at Home, Smith Abroad, WSJ du 7 septembre 2009.

(13) Notons au passage que les conclusions « alarmistes » du GAT sont contestées par d'autres auteurs. « Si vous regardez les chiffres de plus près, remarque Dani Rodrick, professeur à Harvard (''The Myth of Rising Protectinism''), vous observerez qu'il n'y a pas vraiment de raison de se faire autant de souci. La plupart des mesures incriminées n'ont en réalité que des incidences limitées. La plupart d'entre elles ne sont, en fait, que des conséquences indirectes (et non planifiées) de la mise en place des plans de relance face à la crise, et le secteur d'activité le plus affecté est la finance. » Par ailleurs, soutient ce professeur dans un journal de New Delhi, (le Business Standard), la plupart des statistiques collectées sont très difficiles à interpréter dans la mesure où on ne peut pas les comparer avec ce qu'étaient les chiffres correspondant avant la crise. Pour cet auteur, la bataille contre le protectionnisme a été définitivement gagnée. Interrogé au téléphone, l'économiste français Patrick Messerlin exprime un point de vue très proche : « La méthodologie utilisée par le Global Trade Alert, explique-t-il, conduit à surestimer très sensiblement les raisons d'être inquiets ». Trait_html_691a601b.jpg

Ce texte, dont la rédaction date de la fin novembre 2009, a été publié dans le n°126 (Hiver 2009-2010) de la revue Politique Internationale.