Débat : "non au protectionnisme, oui à la réciprocité..."
Par Philippe Jaunet le vendredi 11 mai 2012, 17:42 - Article - Lien permanent
Sur le site de l’Institut Turgot, Emmanuel Martin a récemment rappelé – avec raison – les effets pervers qu’induirait l’adoption d'une loi visant à garantir aux entreprises européennes une part importante des marchés publics conclus par les administrations des Etats membres de l’Union européenne. Nicolas Lecaussin s’est fait l’écho de ces préoccupations dans un récent billet de l’IREF, dénonçant la même tentation protectionniste.
Toutefois, les choses sont un peu plus compliquées qu’il n’y paraît, et appellent quelques observations complémentaires
Il est indéniable que le retour du protectionnisme doit être fermement combattu, dès lors qu’il n’existe absolument aucune raison objective justifiant l’interdiction du recours à des produits étrangers présentant un meilleur rapport qualité prix que la production nationale. Loin de « protéger » l’industrie nationale, le protectionnisme n’est en réalité qu’un moyen détourné pour réintroduire l’Etat dans nos choix particuliers.
Le fait que soit ici en cause le secteur public n’y change rien, dans la mesure où l’objectif poursuivi par tout acheteur – personne privée aussi bien que personne publique – est d’acquérir la meilleure qualité au meilleur coût. Les collectivités territoriales, confrontées à des ressources fiscales en baisse, en sont bien conscientes, d’autant que tout le processus d’achat public est aujourd’hui tourné vers la sélection des offres économiquement les plus avantageuses. Rappelons en effet que les fournisseurs de l’administration sont sélectionnés non pas sur leur nationalité, mais bien sur leur offre, appréciée conformément aux exigences du cahier des charges rédigé par la personne publique en charge du marché. Remettre en cause cette règle reviendrait par conséquent à ôter toute liberté d’appréciation aux agents de terrain, en renforçant le pouvoir décisionnel de l’administration centrale.
Dangereuse, cette réforme est également d’une parfaite inutilité. Comme l’indique la livraison d’avril de la Lettre de l’Observatoire économique de l’achat public, les achats directs à l’étranger sont quasi-inexistants en matière de marchés publics. Le choix d’entreprises étrangères lors de l’attribution des appels d’offres lancés par des organismes publics français ne dépasse en effet pas la barre des 3 %. Est-ce là "l’invasion" de produits étrangers que tant redoutent, lorsqu’on sait que plus de 90 % des marchés compris dans ces fameux 3 % sont confiés à des entreprises issues d’Etats limitrophes, membres de l’Union européenne ?
A dire vrai, on voit mal ce qui empêcherait qu’une commune du Bas-Rhin fasse appel aux services d’une société allemande pour la gestion de ses déchets, si cette dernière présente une meilleure offre que ses concurrents français, de même qu’il est parfaitement justifié qu’une entreprise française remporte un marché passé par un Land allemand, s’il présente une solution plus innovante que celle de ses concurrents.
Ce protectionnisme ne reflète du reste pas les attentes des entreprises, pas plus qu’il ne répond aux besoins des acheteurs publics qui réclament moins de formalités inutiles et plus de sécurité juridique. Rappelons que le code français des marchés publics, réformé en profondeur en 2001, a été modifié en 2004, puis en 2006, avant d’être remanié de manière quasi-ininterrompue depuis 2008. Nos hommes politiques devraient mieux interroger les praticiens sur ce qu’ils attendent d’eux, plutôt que de flatter les plus bas instincts de nos concitoyens, en jouant sur la peur de ce qui vient de l’étranger.
Pour autant, tout est-il mauvais dans ce débat ?
À l’évidence, non, et ce parce qu’il permet de rappeler que nous ne vivons pas dans une économie acquise au libre-échange. Et sans rentrer dans le jeu puéril du « c’est lui qui a commencé », il faut bien admettre que les entreprises européennes sont aujourd’hui dans une situation intenable, sur les marchés à dimension internationale.
Car si l’Europe, suivant les accords OMC, a largement ouvert ses frontières aux entreprises étrangères – par l’instauration de procédures d’appels d’offres publiques non discriminatoires et formalisées, entièrement transparentes –, ce n’est pas le cas de nombreux pays, au premier rang desquels les Etats-Unis. Le champion autoproclamé du libéralisme économique, qui a adopté son "Buy American Act" en méconnaissance de ses engagements internationaux, n’est évidemment pas seul dans ce cas, puisque d’autres pays développés, comme le Canada, et l’ensemble des puissances émergentes ferment leurs commandes aux entreprises européennes, à l’instar de l’Inde dont les entreprises informatiques signent pourtant nombre de contrats avec les différentes entités publiques d’Europe. Dans ce cas, l’enjeu est d’importance lorsqu’on sait que, dans ces pays, les marchés publics représentent 15 à 20 % du PIB, en raison des besoins en infrastructures d’intérêt général.
La France, dotée d’entreprises de pointe en la matière, est dans son rôle lorsqu’elle exige de ses partenaires commerciaux l’adoption de réformes visant à améliorer l’accès de ses entreprises à des marchés qui leur sont injustement fermés.
Il est donc heureux que la Commission européenne, par l’entremise de Michel Barnier et Karel de Gucht, s’empare de la question. D’après un projet récemment présenté, les Etats membres de l’Union européenne pourraient être autorisés à subordonner l’octroi d’un marché public à l’appartenance du titulaire à un pays ouvrant ses propres marchés aux entreprises européennes. Cette condition de la réciprocité, classique en droit international, est heureuse car elle conduira nécessairement les Etats en cause aux tables de négociation qu’ils désertent ostensiblement depuis plusieurs années.
Certes, comme l’avait observé Vincent Benard en 2006 lors de l’attribution de contrats conclus par la SNCF au profit du canadien Bombardier, fermer ses frontières au motif que d’autres font de même est irrationnel d’un point de vue économique, puisque cela revient à acquérir des biens pour un coût supérieur à ce qui aurait pu être déboursé auprès de l’opérateur étranger avec lequel on refuse de contracter. Or, ce surcoût généré par le choix d’une entreprise nationale plus onéreuse sera nécessairement répercuté – ici, sur les clients de la SNCF –, réduisant d’autant le pouvoir d’achat de la population française (''Le patriotisme économique, arme d’exclusion'', tribune publiée par Le Figaro).
Mais si cette analyse est juste d’un point de vue économique, elle n’amènera aucune perspective d’amélioration de la situation internationale, les pays comme le Canada étant ici dans la situation typique d’un passager clandestin, profitant de la trop grande largesse de la législation européenne sans avoir à en supporter la moindre contrepartie. Le Canada a en effet exclu ses provinces du champ d’application de l’Accord sur les marchés publics à l’OMC, ce qui explique pourquoi, en 2006, Bombardier a pu remporter un appel d’offres passé par le gouvernement du Québec, les entreprises européennes s’étant vu interdire de soumettre une offre à ce marché... Le fait que les contribuables canadiens n’aient pas pu bénéficier des offres des entreprises européennes, ne saurait faire oublier cette différence de régime. Car la population européenne n’est pas uniquement composée de consommateurs ; elle est aussi composée d’électeurs. Et ces derniers ne comprennent pas un système qui tend à accorder aux entreprises étrangères un traitement privilégié, alors que leur pays d’origine se refuse à ouvrir ses propres frontières...
Plus qu’une condition juridique, la réciprocité est une exigence morale, dont la méconnaissance risque d’inciter les Européens à se doter de vraies mesures protectionnistes, dont il sera autrement plus difficile de se défaire.
Si donc le "Buy European Act" réclamé par certains constitue une mesure extrêmement dangereuse, la question de la réciprocité présente, au contraire, un avantage certain, en ce qu’elle permettrait d’amener les passagers clandestins à ouvrir, à leur tour, leurs frontières.
Il nous semble donc particulièrement hasardeux d’y voir, avec Emmanuel Martin, une forme larvée de "représailles". En l’absence d’un véritable droit international – revendication classique des vrais libéraux, constamment combattue par les souverainistes de tout bord –, de telles mesures sont en effet inévitables, puisque c’est sur elles que repose le respect des engagements entre nations.
Du reste, le système de règlement des différends instauré par l’OMC ne prévoit d’autres sanctions que les mesures de rétorsion – sans que cela n’ait en rien empêché le formidable développement de la mondialisation des échanges, dans la période récente...
Aujourd’hui, l’Union européenne a su éviter la surenchère populiste pour trouver une solution adaptée à un réel problème. Dans le contexte actuel, il est bon de le rappeler.
[Philippe Jaunet est juriste, spécialiste de droit public.
Commentaires
Si l argument economique presente par V Benard est vrai (le protectionisme mais aussi les mesures de reciprocites protectionistes sont des mesures nefastes pour la population dans la mesure ou cela entrainerait un surcout pour les contribuables et donc un cout d opportunite pour la population), alors ou est le probleme pour la population qui subit la non reciprocite. Le probleme se pose plutot pour le pays qui se ferme aux autres et a la limite c est a ce pays de faire les reformes d ouverture aux autres pays pour faire beneficier leurs populations de meilleurs prestations a meilleurs cout.
Ensuite sur l argument qui consiste a dire que les mesures de reciprocite vont inciter les pays protectionistes a s ouvrir. La je suis assez dubitatif et on pourrait de la meme maniere dire qu il peut y avoir une escalade du protectionisme.
Cher Monsieur,
Votre commentaire trouve sa réponse dans une simple analyse psychologique. Dans un contrat – et un traité international est un contrat – il faut que chaque partie y trouve son intérêt, sans quoi elle n’applique plus le contrat, ou le remet en cause et ne le renouvelle pas. L’absence de réciprocité – caractéristique essentielle des contrats que les Romains qualifiaient, pour cette raison, de « synallagmatiques » – est donc préjudiciable pour toutes les parties, même si l’analyse économique standard laisse croire qu’il s’agit d’un problème indifférent.
Quant au risque, purement virtuel, de retour au protectionnisme si les traités faisaient l’objet d’engagements réciproques, je vous renvoie pour cela à ce que j’ai écrit sur le fonctionnement réel de l’OMC. La théorie économique a un message important à faire passer, mais elle reste de la théorie. Seuls les faits comptent.
Merci pour cet echange. J'aimerai avoir votre point de vue sur ces quelques objections naives.
- Un contrat n'est ce pas a la base un accord entre 2 individus qui decident d' echanger un bien, un service dont ils ont la propriete ? Dans ce cas peut on qualifier les traites internationaux de contrats et y derouler la logique qui s y applique ?
- Ensuite lorsqu'un traite international est signe (du type reciprocite), peut on savoir si il defend l'interet de celui qui va payer plus cher la prestation public, de l entreprise francaise existente qui va beneficier d'une moindre concurrence, ou peut etre meme de l'entreprise qui n existe pas encore et qui pourrait se creer.
Bref dans la phrase suivante n y a t il pas une tentative de retomber dans l argument fallacieux de 'lnteret general'
'Dans un contrat – et un traité international est un contrat – il faut que chaque partie y trouve son intérêt, sans quoi elle n’applique plus le contrat, ou le remet en cause et ne le renouvelle pas'
Je n arrive pas a definir les 'parties' et encore moins leurs 'interest' dans ce cas.
Ca me fait dailleurs penser peut etre a tort a l argument sur les subventions agricoles; Il en faut car les autres en ont et il me semble que c est egalement une forme de reciprocite protectioniste non ? J imagine que vous etes donc pour ?
Mais de rien cher Monsieur !
Qq réponses donc, à vos remarques:
a) Un contrat n’a pas simplement pour objet d’opérer un transfert de droits de propriété (même si c’est le cas le plus fréquent, je vous le concède). Une transaction, signée pour mettre un terme à un litige, le choix d’un arbitre ou encore, une clause de non-concurrence sont des contrats et pourtant, ne portent pas sur la propriété d’un bien (ou une prestation de services). Les traités internationaux en font donc partie, ce que confirme d’ailleurs l’histoire puisque c’est en droit international que l’adage pacta sunt servanda, applicable aux contrats, a été à l’origine dégagé.
b) Dans un traité international, les parties sont les Etats représentant les intérêts de leurs populations. On peut considérer, avec l’école du Public choice, que les Etats ne représentent en réalité que des intérêts privés (effet de capture du gouvernement par les lobbys), mais cela est un autre débat. En fait, l’analyse est plus subtile parce qu de nombreux traités internationaux ne représentent pas les intérêts d’un lobby : exemple des traités conclus dans le cadre des rapprochements de législation pour faciliter le divorce entre des époux de nationalités différentes.
Ici, il s’agit d’ouverture d’un marché national aux échanges, ce qui 1) peut ê présumé favorable à tous (pas de lobby, donc) et 2° implique une réciprocité (régime du contrat). Celui qui ‘rompt ‘ le contrat se met donc en tort.
Encore une fois, un pays protectionniste, qui ne signe aucun traité de libéralisation du commerce (exemple : Corée du Nord) est économiquement suicidaire, mais au moins cohérent avec lui-même. En revanche un pays qui demande des négociations à l’OMC, attend de bénéficier de la clause de la nation la plus favorisée et ne fait rien de son côté, rompt la parole donnée et profite d’une situation sans rien donner en échange (passager clandestin). Il lui faut tenir compte des conséquences de ses actes, ce raisonnement étant valable pour un Etat aussi bien que pour un particulier.
c) S’agissant des subventions (agricoles, ou autres) : 1° je suis contre, simplement parce que ce n’est pas parce que votre voisin se jette dans le lac que vous devez faire de même ; la surenchère est donc à prohiber. 2° le problème que vous évoquez est toutefois différent du cas traité dans cet article car aucun pays ne s’engage à l’international à subventionner ses entreprises (ce serait même plutôt le contraire…). Il n’y a pas de logique de type contractuelle à appliquer, donc pas de réciprocité à demander.
Le pb voyez-vous est qu’en principe, les solutions existent pour régler les problèmes : au XIXe s, des traités de libre-échange existaient et tout fonctionnait très bien (globalement). Puis sont venues les guerres mondiales et le renouveau du protectionnisme, puis l’après-guerre qui a à nouveau tout politisé (guerre froide). Les échecs des politiques de libéralisation résultent bien plus de ce contexte politique, que d’une carence des solutions existantes.
Bien cordialement,