Sa position semble refléter celle de la quasi-majorité des libéraux de ce pays, comme le prouve cette réflexion d’un éditorialiste de l’ALEPS qui, l’an passé, soulignait déjà que « la constitutionnalisation c’est bien, la privatisation et le marché c’est mieux », estimant qu’il n’est guère besoin d’une quelconque règle, fusse-t-elle constitutionnelle, pour qu’un parlement vote un budget en équilibre (1).

Des philosophes aux hommes de chiffre, le ton est donné : cette mesure est une pirouette médiatique, une proposition superflue qui ne saurait que nous éloigner des vrais problèmes.

Notre opinion sur ce sujet est radicalement opposée.

En effet, bien que le projet de « règle d’or » amène plusieurs réserves – mais quel projet n’en appelle pas ? – il nous semble qu’ ériger en principe à valeur constitutionnelle la nécessité d’établir des budgets en équilibre est une étape, non suffisante mais nécessaire, dans la soumission plus générale du politique au droit, notamment dans le domaine financier.

I.- Constitutionnaliser l’équilibre budgétaire c’est renforcer l’Etat de droit

Rappelons au préalable que le libéralisme est, politiquement, une doctrine visant à instaurer un Etat de droit. Loin d’être un idéal partagé par tous – une large fraction du monde politique continuant à penser que l’Etat ne doit pas être soumis au respect de règles dont il n’a pas décidé du contenu – il entraîne certaines difficultés d’interprétation dans la mesure où l’on distingue entre Etat de droit « formel » et Etat de droit « matériel ».

En substance dans le premier cas le simple fait, pour l’Etat, d’édicter des lois selon une procédure préétablie, suffit à caractériser l’existence d’un Etat de droit tandis qu’entendu en un sens matériel, l’Etat de droit implique que le parlement exerce sa fonction législative dans le respect des règles régissant un Etat libéral et démocratique. Cette conception normativiste de l’Etat de droit implique que la constitution, de modeste document organisant la séparation des pouvoirs, devienne une norme juridique à part entière, c’est-à-dire une norme applicable par les tribunaux et opposable au pouvoir politique, le juge devant être à même de censurer les lois ne respectant pas les garanties consacrées par la constitution.

Et tel est, du reste, le véritable sens que donnent les libéraux au terme d’Etat de droit – qu’Hayek identifiait à la Rule of Law – seul le contrôle de conformité des lois à la constitution pouvant permettre d’éviter que la loi ne bafoue les droits fondamentaux de l’individu.

Malheureusement, l’avis de nombreux libéraux – inspirés en cela par Rothbard et les libertariens américains – consiste à remettre en cause cette vision au motif que, dès lors que l’Etat a vu ses prérogatives s’étendre exagérément, alors que des constitutions existaient, la pratique aurait démontré leur inutilité intrinsèque. Cette déduction, quoique courante, est entièrement fausse. En effet, le juge ne peut agir que dans le respect des textes en vigueur ; il ne peut créer, ex nihilo, des règles. Comment donc reprocher à un juge d’appliquer des textes qui existent alors que c’est justement là que se trouve son office ?

Un exemple fréquemment donné (notamment par le professeur Garello) est celui des nationalisations de 1981, validées par le Conseil constitutionnel français. Naturellement, en tant que libéraux, nous pouvons estimer choquant que des juges, garants du droit de propriété, aient validé cette mesure typiquement socialiste. Mais le fait est que le Préambule de la Constitution de 1946 – texte auquel la Constitution de 1958 fait référence – affirme solennellement que « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité » (al. 9). Le Conseil constitutionnel s’est donc borné à faire application des textes en vigueur en ne censurant pas la loi de nationalisation votée par le législateur en 1981. Mais, ce que nombre de libéraux oublient est que le Conseil constitutionnel a saisi l’occasion pour juger que le gouvernement, lorsqu’il exproprie un légitime propriétaire, est tenu de lui verser « une juste et préalable indemnité ». Or, cette condition – qui résulte de l’article 17 de la Déclaration de 1789, autre texte auquel fait référence l’actuelle constitution – a, dans les faits et très concrètement, permis au juge de remettre en cause la manière dont le gouvernement socialiste avait procédé aux nationalisations, le Conseil constitutionnel n’ayant pas hésité à rentrer dans le détail du calcul de la valeur d’échange des actions et à censurer, sur ce point, le législateur pour avoir méconnu la règle posée à l’article 17 (2).

Que retenir de cet exemple ? Simplement que s’il l’on veut qu’un juge sanctionne une loi qui porterait atteinte à un principe que l’on estime devoir être protégé, il faut conférer à ce principe un caractère constitutionnel.

Sans comprendre cet état de fait, on ne peut saisir l’intérêt de la « règle d’or ».

Quelles sont, aujourd’hui, les règles régissant le budget de l’Etat ?

Essentiellement des règles de procédure (quand la loi de finances doit être votée, etc.). Quant aux règles de fond, c’est bien simple : il n’y en a pas.

Certes, la Constitution de la Ve République renvoie à la Déclaration du 26 août 1789 qui, on s’en souveitn, avait consacré quelques droits réputés « naturels » comme le consentement du peuple à l’impôt, ou l’égalité des citoyens devant les charges publiques. Mais les véritables règles de notre droit des finances publiques (nécessité, unité, universalité, non compensation…) ont été édictées entre la Restauration et la IIIe République, par d’éminentes personnalités (Audiffret, Léon Say, Leroy-Beaulieu, Jèze…) sans avoir été codifiées après la IVe République. En fait, seule la nécessaire limitation de l’initiative parlementaire a été consacrée au niveau constitutionnel, un parlementaire ne pouvant proposer de lois visant à augmenter les charges publiques (art. 40, Const.).

Il n’est guère étonnant que ce « vide juridique » (que l’ordonnance organique de 1959, lacunaire, n’a jamais suffit à remplir) a permis aux politiques de mener la France à la situation déplorable que l’on sait… à tel point d’ailleurs qu’en 2001, a été votée – sur initiative de deux parlementaires : Alain Laurent (UMP) et Didier Migaud (PS), la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ce texte, appliqué de manière progressive, a profondément modifié l’état de notre droit, en renforçant le contrôle de l’administration par le parlement, tout en améliorant les référentiels comptables.

Bien sûr, cette loi n’est pas exempte de critiques : elle est perfectible et, naturellement, « on aurait pu faire mieux ». Mais, pour paraphraser un grand auteur : la critique est aisée, mais l’art est difficile. Et il apparaît qu’en adoptant, coup sur coup, plusieurs règles permettant d’organiser le retour à l’équilibre des finances publiques – érigé en objectif à valeur constitutionnelle par la LOLF – le gouvernement amorce une voie qui, à long terme, ne peut être que profitable aux Français.

Certes, les libéraux hostiles au projet de Monsieur Sarkozy sont d’accord avec l’idée sous-jacente à la « règle d’or » : s’ils approuvent l’équilibre budgétaire, ils critiquent l’inutilité d’une telle règle. Naturellement, il paraît difficile de contester qu’en l’état, cette règle ne suffira pas à donner à la France un budget équilibré, surtout si des coupes de fond ne sont pas assurées dans les dépenses publiques. Le droit ne peut évidemment forcer la conviction politique ; et c’est surtout du manque de valeurs et d’idéaux que notre pays souffre le plus.

Toutefois, les critiques portées à l’encontre de la « règle d’or » sont tout à fait redondantes, car elles ne mettent pas en exergue la véritable difficulté de l’entreprise.

Passons brièvement sur l’exemple bien malvenu du Pacte de stabilité européen, dépourvu de valeur juridique contraignante (3), ou celui des Etats-Unis, le recours au droit comparé étant souvent un habile moyen d’éviter toute tentative de réforme (« ca n’a pas marché ailleurs, ca ne marchera pas chez nous… » est traditionnellement l’argument des socialistes, lorsqu’ils parlent de l’économie de marché et du libéralisme). Quoi qu’il en soit, l’exemple américain devrait suffire à démontrer l’impossibilité pratique d’un encadrement juridique du déficit public puisque, pour Monsieur Godefridi, « l’effet principal [du plafonnement de la dette fédérale] ne fut pas d’amener le fort prodigue gouvernement américain à la rigueur budgétaire, mais d’en bloquer régulièrement le fonctionnement, le temps que soit votée, au terme d’un grand festin médiatique, une nouvelle dérogation au plafond théorique (trente-neuf dérogations depuis 1980). » 

A notre connaissance, l’Etat américain n’a jamais connu de difficultés de fonctionnement du fait du Gramm-Rudman-Hollings Balanced Budget Act qui, n’ayant pas valeur constitutionnelle, pouvait être aisément révisé. On notera du reste que ce projet, bien pensé, avait été abrogé puis remplacé en 1997 par un Balanced Budget Act bien moins ambitieux, dont l’exécution a été plusieurs fois reportée dans le temps. Or, outre que cet échec purement américain ne saurait remettre en cause l’ensemble des réformes que d’autres pays ont essayé de mettre en œuvre – du Canada à l’Australie en passant par la Nouvelle-Zélande ou l’Inde –, l’expérience démontre qu’il n’est pas impossible de limiter, sur le plan juridique, les déficits par différents mécanismes qui, s’ils ne constituent pas une solution absolue, constituent autant de pistes à explorer. Ainsi la Loi fondamentale allemande encadre-t-elle strictement – depuis une réforme récente, et non depuis l’origine – le recours à l’emprunt (art. 115, G.G.) et l’équilibre du budget (art. 110, G.G.), d’autant qu’il est désormais possible d’encadrer les dépenses irréfléchies de certains Länder (art. 109.3, G.G). Et, contrairement aux affirmations péremptoires de certains, les Allemands distinguent bien entre le déficit structurel et le déficit conjoncturel, leur règle d’or, quoique conditionnelle (du fait de certaines exceptions) étant une norme réellement applicable. Mais pourquoi toujours chercher ailleurs ? La France elle-même peut montrer l’exemple, l’article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales imposant une forme d’équilibre budgétaire aux collectivités territoriales – principe qui, s’il a démontré ses preuves, révèle également ses limites, bien qu’il soit facile de corriger ces dernières (4).

2.- Constitutionnaliser l’équilibre budgétaire s’inscrit dans le mouvement de réforme des finances publiques et des juridictions financières

En réalité, la seule véritable difficulté que pose la « règle d’or » est de savoir à qui confier la tâche de veiller au respect de la conformité des lois de finances aux programmations qui auront été faites, par les lois-cadres d’équilibre des finances publiques.

Mais, bien que le projet actuel n’en parle pas, plusieurs solutions peuvent être envisagées (et le sont surement).

En cela, si la « règle d’or » ne nous paraît pas suffisante, elle permettrait néanmoins – accompagnée d’autres réformes actuellement en chantier – d’atteindre l’objectif visé.

Les critiques du gouvernement Sarkozy semblent oublier que cela fait plusieurs décennies que le législateur entend modifier les règles applicables aux juridictions financières ; or, l’occasion est là pour accompagner la règle d’or d’une réforme d’envergure – mais tout à fait réaliste – quant aux attributions de la Cour des comptes.

En effet, parallèlement à la constitutionnalisation du principe d’équilibre budgétaire (aux fins d’en faire une norme juridiquement contraignante) il est absolument nécessaire de permettre aux parlementaires de déférer, conformément à l’article 61 de la constitution, les lois de finances au Conseil constitutionnel, à qui doit être adjoint un organisme indépendant, chargé du contrôle et de la certification des comptes publics.

Or, cet organisme pourrait tout à fait être… la Cour des comptes, ce changement d’attribution étant en réalité plus une correction qu’une réelle modification dès lors que cette proposition reviendrait à lui redonner son orientation originelle, à savoir : l’appréciation et l’évaluation des politiques publiques, missions que ses fonctions juridictionnelles ont tendu à éclipser (5).

Certes, cette évolution de l’architecture judiciaire peut sembler de prime abord contraire à la volonté du président Sarkozy, dont on rappellera qu’il a profondément modifié le rôle imparti à la Cour des comptes en créant l’actuel article 47-2 de la Constitution, aux termes duquel : « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques ». Mais le fait est qu’aujourd’hui déjà, la Cour des comptes relève d’un statut pour le moins ambigu, puisqu’elle a justement pour objet d’assister ceux qu’elle doit contrôler... La création d’une structure ad hoc, en charge d’assister le parlement dans le contrôle de l’administration (comme cela existe en Grande-Bretagne) permettrait d’isoler cette mission que la Cour des comptes n’exerce que rarement pour lui confier celle de contrôler la bonne application de la « règle d’or ».

Loin d’être une utopie, la « règle d’or », correctement pensée, permettrait à la fois de peser, en amont, sur des budgets équilibrés et, en aval, sur le contrôle de l’exécution des lois de finances. A ce titre, plusieurs mesures doivent être mises en œuvre, au plan local : poursuivre l’effort de modernisation des référentiels comptables entrepris depuis la LOLF – entreprise dont l’exécution demeure trop souvent bloquée au niveau de certaines administrations, peu coopératives (notamment dans l’évaluation de leur patrimoine) ; compléter le dispositif d’encadrement et de contrôle des aides publiques (toute subvention aggravant le déficit) tant via le droit européen des aides d’Etat, que la réglementation afférente du code général des collectivités territoriales ; interdire la déconsolidation des comptes au niveau local ; remettre en cause le principe de séparation des comptables et des ordonnateurs publics du point de vue de la responsabilité (les ordonnateurs n’étant pas justiciables de la Cour des comptes mais de la Cour de discipline budgétaire et financière, qui regrette elle-même son manque de pouvoir coercitif) ; développer la certification des comptes (en faisant par exemple appel à des experts-comptables du privé qui, pour éviter tout conflit d’intérêt ou tentative de corruption, seraient sélectionnés par l’Ordre, et changés chaque année), etc. Ces réformes assureraient un meilleur contrôle des lois de finances, en réaffirmant solennellement quel objectif doit primer : l’équilibre des comptes publics, ou la dépense à outrance.

Naturellement, cette réforme ne saurait faire oublier le projet complémentaire – projet qui ne peut être que politique – visant à baisser la fiscalité confiscatoire de notre pays. C’est cette réforme, seule, qui pourra rétablir la croissance en relançant l’activité. Mais la fiscalité elle-même n’est qu’un objectif parmi d’autres ; ainsi, il apparaît aujourd’hui indispensable de remettre à plat la création de monnaie qui, seule, pourra inscrire dans la durée les efforts entrepris. Toutes ces questions, quoique complexes, sont évidemment liées car un Etat, même doté d’un budget équilibré, « s’appauvrit » en cas d’inflation générée par un excès de production monétaire. Aussi est-il nécessaire, comme le proposait l’un des plus grands hommes politiques du XXe siècle, Ludwig Erhard, de cesser de n’envisager les réformes que d’un point de vue budgétaire, ou monétaire, et de mener une Wirtschaftsverfassungspolitik et nous doter de constitutions financières détaillées visant, réellement, à encadrer l’intervention des hommes de l’Etat en ces domaines où ils font tant de mal.

Comme Erhard a pu l’écrire, « Es sind aber nicht nur ökonomische, sondern auch soziologische und politische Gefahren, die uns von einer solchen Fehlentwicklung her bedrohen müßten. Solche Gedanken konsequent zu Ende gedacht, sollten uns veranlassen, die Währungsstabilität in die Reihe der menschlichen Grundrechte aufzunehmen, auf deren Wahrung durch den Staat jeder Staatsbürger Anspruch hat. »

Et nous pensons, comme l’éminent ordolibéral allemand, que l’équilibre budgétaire et la stabilité monétaire sont bien des droits fondamentaux de l’homme, à même d’être consacrés et protégés au niveau constitutionnel.

NOTES

  1. Cf. http://www.libres.org/francais/actualite/archives/actualite_0210/021010_a3_equilibre_budgetaire.htm

  1. Cons. const., déc. n° 81-132 DC du 16 janvier 1982.

  1. Il est faux de prétendre que les traités européens constituent une « constitution », voire une norme « supra-constitutionnelle ». Le droit européen ne s’applique jamais que dans les matières où l’UE est compétente ; en outre, pour qu’une règle soit respectée il faut qu’elle soit juridiquement contraignante, c’est-à-dire dotée de sanctions idoines. Or, le Pacte de stabilité et de croissance se compose de deux types de mesures : un volet préventif, la surveillance (qui contraint chaque Etat membre de la zone euro à présenter chaque année leurs objectifs budgétaires à moyen terme) et un volet dissuasif enclenché dès qu’un Etat dépasse le critère de déficit public fixé à 3 % du PIB, mais cela « sauf circonstances exceptionnelles », d’autant que la sanction alors prévue est… l’envoi de recommandations (!) du Conseil Ecofin pour que l’Etat mette fin à cette situation, le déficit excessif ne pouvant à terme être sanctionné que par une amende allant de 0,2 à 0,5 % PIB de l’Etat en question (solution en soi suffisamment ridicule pour ne jamais être mise en œuvre). Si les Etats de la zone euro avaient souhaité instaurer un mécanisme amené à être respecté, ils auraient été plus exigeants dans le choix des nouveaux entrants dans la zone euro, auraient prévu de réelles sanctions et, surtout, auraient confié la poursuite des violations du pacte à une autorité indépendante.

  1. Certains critiques de la « règle d’or » prétendent que les collectivités territoriales seraient déjà soumises au principe d’équilibre budgétaire, et que leurs difficultés financières démontreraient l’inanité de telles réglementations… c’est là une grave erreur. En effet, il résulte très clairement de l’article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales que : "Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice." Plus qu’une obligation d’équilibre des comptes, cette règle – extrêmement utile, quoique d’effet limité – est essentiellement un mécanisme de neutralisation des emprunts, résumé par la formule bien connue : "il est interdit d’emprunter pour rembourser les emprunts". Le seul problème tient aux exceptions à cette règle (qui renvoient à la question plus générale de la déconsolidation des comptes). Devrait-on supprimer ce mécanisme, au motif que « le droit ca ne sert à rien », ou au contraire le renforcer ?

  1. Cf., sur ce point, l’avis particulièrement documenté (et toujours d’actualité) de Nicolas Baverez, La Cour des comptes : juridiction introuvable ?, Rec. Dalloz, 1992, p. 173. L’erreur en effet régulièrement commise au niveau administratif est de confondre le contrôle de la régularité formelle des comptes, de son évaluation économique. 

    Philippe Jaunet est juriste en droit public.