Certes, le logement revêt une importance particulière et requiert, de ce fait, un contrôle de la part des pouvoirs publics ; seulement, si ce contrôle est nécessaire en amont, au niveau de la construction notamment, il est tout à fait contre-productif en aval, au niveau de l’usage qui est fait d’un bien. Le droit des contrats mais également le droit de la responsabilité civile – seule forme efficace de régulation des rapports humains – suffisent en effet à encadrer les possibles excès susceptibles d’intervenir lors d’une vente ou d’une location.

A l’inverse, toute intervention réglementaire alourdissant la pratique des ventes ou des baux est une entrave de nature à perturber le fonctionnement régulier des marchés.

Un exemple particulièrement révélateur – puisque connu de tous – est celui de l’encadrement des loyers. Ne nions pas, par pure idéologie, ce droit à l’Etat : il est certaines circonstances où l’autorité publique se doit d’exercer un contrôle des loyers. Cela s’est vu durant la guerre de 1870 ou pendant la Première guerre mondiale, sans que de telles interventions, clairement circonscrites, aient remis en cause le caractère profondément libéral de l’économie française ; à temps de crise, solution de crise.

Le problème est que, comme souvent, les choses changèrent après la Seconde guerre mondiale, et l’avènement de l’Etat-providence. Un contrôle des loyers ayant été institué suite à la débâcle, la IVe République, qui aurait du supprimer (après une période transitoire) ce régime a au contraire fait le choix de le maintenir, afin de garantir ce que l’on a, depuis, appelé le « droit au logement ».

La loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 – toujours en vigueur –, a consacré, de plein droit et sans l’accomplissement d’aucune formalité, le maintien dans les lieux loués des locataires ayant souscrit un logement à sa date de promulgation, aux conditions des loyers loués. Pour le dire plus simplement : la loi a « gelé » le prix des loyers. C’est ainsi qu’à Paris, des couples bobos vivent encore avec leur grand-mère : non pas par respect de la famille, mais parce qu’ils peuvent ainsi bénéficier d’un loyer qui, bien que légèrement revalorisé depuis les années 40, demeure sensiblement inférieur au prix du marché actuel.

A cette première mesure, d’effet forcément limité dès lors qu’elle ne touchait que les locataires en place en 1948, les gouvernements ultérieurs ajoutèrent une multitude de régimes dérogatoires dont le plus important demeure le logement public et conventionné, dont le succès, jamais démenti, s’est fait au détriment de l’initiative privée.

Frappé par une fiscalité confiscatoire et des contraintes toujours plus grandes, le secteur locatif peine à convaincre les investisseurs privés.

Une telle situation entraîne une raréfaction de l’offre – et, par là même, une hausse des prix –, mais surtout, elle entretient artificiellement son maintien. Il n’est pas rare, aujourd’hui, que le locataire – déjà tenu de justifier de ses revenus –, soit obligé de fournir, outre une avance, une caution, une garantie bancaire voire même, une somme correspondant à l’assurance pour impayés, souscrite par le propriétaire. De tels frais – dont les taux prohibitifs sont justement décriés par les associations de protection des locataires –, ont pourtant pour origine le régime juridique existant, censé « protéger » les locataires.

Car le fait est là : en rendant toujours plus difficile l’expulsion des locataires mauvais payeurs, la loi oblige les bailleurs à répercuter leurs coûts sur les nouveaux locataires... quant elle ne les détourne pas, purement et simplement, de la pierre.

Peu au fait de ces subtilités, le nouveau gouvernement a décidé de poursuivre sur la voie interventionniste traditionnelle, la ministre du Logement, Madame Cécile Duflot, ayant récemment annoncé l’adoption d’un décret bloquant les hausses de loyer à l’arrivée d’un nouveau locataire (1).

Une telle mesure, on l’a vu, peut être réfutée par des arguments économiques, et nul doute qu’elle le sera. Malheureusement, en démocratie de tels arguments n’ont de valeur que s’ils sont partagés par la majorité des électeurs.

Ne serait-il pas possible, dans ces conditions, d’envisager la question d’un point de vue plus juridique ? À l’évidence, une telle intervention de l’Etat sur les contrats librement conclus porte atteinte tant à la liberté des contrats qu’au droit de propriété, qui implique le droit d’user de sa chose comme on en convient.

Aussi étrange que cela puisse paraître, seul le droit de propriété fait l’objet d’une protection constitutionnelle en France, la liberté contractuelle – au cœur pourtant de toute économie de marché – ne s’étant vue reconnaître valeur constitutionnelle que récemment, et de manière indirecte (2). Mais si la propriété est consacrée par les textes, son périmètre de protection demeure, en réalité, tout à fait limité. Il n’y a là rien de très étonnant : le code civil de 1804 définissait déjà le droit de propriété comme « le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue », mais pour aussitôt préciser : « pourvu qu’on en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ». Le législateur, mais également l’administration, peuvent donc limiter le droit de propriété sans qu’il soit possible de s’opposer à de telles atteintes. Le juge constitutionnel français n’a fait que reprendre cette interprétation minimaliste de la propriété privée.

C’est dans ce contexte morose pour les défenseurs de la propriété privée qu’intervient la Cour européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales.

Garante méconnue des libertés en Europe, cette haute juridiction a plusieurs fois condamné des Etats membres du Conseil de l’Europe pour avoir porté atteinte au droit de chacun au respect de ses biens. Une réglementation trop stricte, ou trop générale, ne peut donc prospérer car, même justifiée par un motif d’intérêt général, elle peut être jugée contraire au droit de propriété, en raison de son caractère disproportionné.

C’est ainsi que, par le passé, la Cour européenne des droits de l’Homme a condamné la France pour n’avoir pas indemnisé un propriétaire exproprié pour la perte de son outil de travail (3), ou qu’elle a contraint notre pays à modifier sa pratique des réserves foncières, technique par laquelle l’Etat paralyse toute activité économique sur un terrain, dans l’idée de l’acquérir à bas prix pour y réaliser ultérieurement des travaux d’intérêt public (4).

Qu’en est-il en matière de réglementation du secteur locatif ?

La Cour de Strasbourg a longtemps fait preuve de prudence en ce domaine, estimant qu’une loi réduisant le montant des loyers d’habitation était proportionnée à un but légitime ; mais il est toutefois évident qu’une telle solution s’explique par le contexte particulier de l’affaire (5).

Or, qu’a jugé la Cour européenne le 12 juin dernier ?

Qu’en instituant le droit, pour tous les locataires dont les baux d’habitation ont expiré, d’en demander la prolongation aux mêmes conditions que précédemment et sans limitation de durée, la Norvège avait méconnu le droit de chacun au respect de ses biens.

Pour le dire autrement, la Cour européenne estime qu’une loi rendant impossible l’augmentation des loyers sans limite de durée, est en tout état de cause disproportionnée, la Norvège étant ici condamnée pour n’avoir pas assuré un juste équilibre entre les intérêts respectifs des bailleurs et des locataires.

Cette décision, naturellement, n’est pas transposable à un régime dont on ne sait pas encore quelle forme il prendra. Pour autant, tout porte à croire que si un décret était effectivement adopté, et qu’il apportait des contraintes excessives aux bailleurs, l’un d’eux exercera un recours et saisira de la question la Cour de Strasbourg.

Affaire à suivre, donc...

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Notes

(1) En droit français, le principe - d’ordre public - est la fixité du loyer. Ainsi, le loyer ne peut-il être réévalué qu’au renouvellement du contrat, et s’il est manifestement sous-évalué ; contrairement à ce que certains prétendent, les bailleurs privés ne peuvent donc augmenter comme ils l’entendent les loyers (cf. L. n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 17).

(2) Cons. const., déc. n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000.

(3) Cour E.D.H., 22 avril 2002, Lallement c/ France, req. n° 46044/99.

(4) Cour E.D.H., 2 juillet 2002, Motais de Narbonne c/ France, req. n° 48161/99. Comp., Cour E.D.H., 22 février 2005, Novosseletski c/ Ukraine, req. n° 47148/99.

(5) Cour E.D.H., 19 décembre 1989, Mellacher et a. c/ Autriche, aff. n° 10522/83, 11011/84 et 11070/84.

(6) Cour E.D.H., 12 juin 2012, Lindheim et a. c/ Norvège, aff. n° 13221/08 et 2139/10. L’arrêt, disponible sur le site de la Cour, n’a pour l’instant été traduit qu’en anglais ; le raisonnement de la Cour est exposé aux points 122 à 136. Trait.jpg

Philippe Jaunet est juriste, spécialiste de droit public.