L’Occident a inventé et généralisé le régime de la propriété privée, notamment de la propriété de la terre et des ressources naturelles pour gérer ces problèmes de rareté. Cela lui a valu d’inventer la croissance économique et le développement, autrement dit un monde où la richesse croît plus vite que la population. L’histoire économique a ainsi montré que réduire les risques d’expropriation (vol, impôt, spoliation) favorise l’accumulation de capital physique, technique et humain (Pande et Udry 20051) (2) et in fine l’enrichissement du plus grand nombre et l’apparition de désirs qui ne pourraient pas être satisfaits dans un monde où l’homme serait tenu par les nécessités de la vie, i.e. les besoins primaires de s’alimenter, de boire et/ou de se protéger des intempéries. L’invention du régime de la propriété privée est une réponse à la rareté des ressources. Elle est un moyen de la gérer, d’une part, en bon père de famille et d’en repousser les limites, d’autre part, en incitant les individus à découvrir les usages non encore connus de toutes les richesses qui se cachent dans la nature.

Le premier coût de la réglementation publique est de renoncer aux solutions que les individus pourraient trouver aux problèmes que le règlement est censé résoudre sous un régime de propriété privée. La réglementation publique renonce à connaître les solutions que les individus auraient mises en œuvre pour gérer et protéger l’environnement dans le cadre des institutions de la propriété privée et de la responsabilité. La réglementation a en ce sens un coût d’opportunité parce qu’elle ne reconnaît pas le processus de découverte à l’œuvre dans le cadre du régime de propriété. Elle suppose que les hommes du gouvernement, les parlementaires et l’ensemble des décideurs de la sphère politique ont des informations et des connaissances des problèmes sanitaires, environnementaux etc. que les agents ne possèdent pas. Elle substitue au paternalisme du chef de famille, du propriétaire, un paternalisme d’Etat. Elle réduit la souveraineté du propriétaire privé et lui substitue la souveraineté des décideurs politiques. Cela conduit la communauté à se priver de la connaissance que les individus auraient acquise si l’exclusivité et la libre cessibilité de leur droit n’avaient pas été limitées par un règlement. La réglementation publique renonce aux solutions que la société civile aurait découvertes pour protéger l’environnement naturel, limiter les risques et/ou définir des normes sanitaires ou vétérinaires, etc. et découvrir les richesses qui s’y trouvent et les gérer. Il n’est pas impossible alors que la situation obtenue grâce à la réglementation publique ne soit pas plus satisfaisante socialement que la situation sûrement très différente qui aurait été celle proposée par une communauté dirigée par les règles abstraites de la propriété et de la responsabilité. La réglementation publique met en effet les propriétaires au service des objectifs des hommes du gouvernement alors que l’inverse pourrait être vrai. Les hommes du gouvernement pourraient être au service des propriétaires ; ils pourraient se contenter de protéger leurs droits afin qu’ils puissent découvrir le meilleur usage de leurs biens (leur propriété d’eux et des fruits de leur travail) et protéger comme ils l’entendent leur environnement naturel et social.

La réglementation publique renonce aussi à d’autres instruments de politique de protection et de gestion de l’environnement. Choisir la réglementation, c’est renoncer à des instruments de politique économique peut-être plus efficaces économiquement comme la subvention, la taxe, la redevance, et le marché des droits à polluer.

La réglementation publique conduit, enfin, à affecter des ressources rares dans une activité réglementaire et à renoncer à affecter ces ressources dans d’autres activités plus productives. La réglementation publique a des coûts directs de mise en œuvre et de production. Ce sont ces coûts que cette brève communication souhaite mettre en évidence. La première section traite des coûts de mise en œuvre du règlement. La seconde expose ses coûts de production.

Les coûts de mise en œuvre

Les coûts de mise en œuvre sont les coûts de mise en conformité, les coûts administratifs et les coûts des délais d’approbation.

Les coûts de mise en conformité

Les coûts de mise en conformité aux normes publiques sont les coûts imposés par l’achat de nouveaux équipements, leur maintenance, la formation des salariés à l’utilisation de ces nouveaux équipements et/ou l’ensemble des coûts imposés par la mise en place de nouvelles procédures de travail moins polluantes et/ou plus respectueuses de l’environnement.

Initialement, les coûts de la mise en conformité sont à la charge des individus dont l’activité est réglementée. Comme l’impôt, cependant, les agents vont chercher à répercuter cette charge sur les autres acteurs.

-1- Lorsque la réglementation publique porte sur l’activité des firmes, les firmes répercutent les coûts de la mise en conformité sur le prix des biens produits, et/ou sur les salaires. Si l’élasticité de la demande et/ou le pouvoir des salariés sont trop forts, ils doivent réduire leurs dividendes.

2- Lorsque cette réglementation touche une administration publique, elle conduit à une augmentation de l’impôt. Ce sont les contribuables qui paient la mise en conformité des administrations aux normes sanitaires, techniques, environnementales, etc.

-3- Lorsque les normes portent directement sur les biens finaux le coût est répercuté sur le consommateur. La norme a l’effet d’un impôt, elle évince un type de consommation pour y substituer un autre type.

Il devient clair alors qu’à chaque type de répercussion renvoie un coût indirect. Si les coûts de mise en conformité sont répercutés sur les dividendes, les salaires et/ou les prix des biens de consommation ils réduisent respectivement l’investissement, le pouvoir d’achat des salariés et la demande de biens de consommation. Cela a un effet négatif sur la croissance économique : moins d’investissement et une demande moins solvable.

Une fois la mise en conformité opérée les firmes et l’ensemble des agents doivent s’y conformer. Il est possible alors que certaines normes publiques contraignent les firmes dans leurs choix de production et leurs choix technologiques. La réglementation peut les empêcher d’innover et les conduire à réorienter leur Recherche & Développement dans des domaines moins prometteurs scientifiquement, techniquement et économiquement. Ces contraintes peuvent favoriser une forme de sous-investissement qui in fine aura des effets négatifs sur la productivité des facteurs et la croissance économique (Grau 19872, p.999) (3).

Les coûts administratifs de contrôle

Les coûts administratifs sont les coûts de la paperasserie administrative. Ces coûts sont le montant des heures de travail des agents de la fonction publique pour s’assurer que les normes sont bien respectées. Le gendarme est payé pour contrôler que les conducteurs attachent leur ceinture, ne téléphonent pas, placent leurs enfants dans des sièges adaptés, possèdent un certificat attestant que leur véhicule a passé le contrôle technique, etc. Une fois verbalisé, le conducteur paie une amende qu’il traite. Cela lui demande du temps et de l’argent qu’il n’affecte pas à une activité productive.

Ces coûts correspondent aux coûts de gestion de la réglementation au jour le jour. Ils dépendent des taux de salaire des agents de la fonction publique mais aussi des administrés. Plus les individus qui sont soumis à une réglementation sont riches, plus il est coûteux pour eux de gérer les paperasseries administratives. Ils délèguent alors naturellement cette tâche à un bureau qui se spécialise dans la gestion de la réglementation publique. Les personnes affectées à ces tâches se spécialisent alors dans la gestion de la réglementation au lieu de consacrer leur talent à l’innovation et/ou à la recherche de nouvelles opportunités d’échanges mutuellement avantageux.

Les coûts administratifs sont donc les coûts en temps et salaires dépensés pour gérer la paperasserie et les effets sur l’affectation de talents individuels et le processus de spécialisation. Ils créent une forme de mal-investissement ; les individus se spécialisant non pas dans des activités productives mais dans la vielle réglementaire.

Les coûts des délais réglementaires

Les coûts des délais réglementaires sont le troisième coût de mise en œuvre généralement identifié. Ils correspondent aux coûts induits par les délais d’approbation et/ou les délais de traitement des demandes de permis. Ces coûts sont d’autant plus importants que les administrations publiques sont sous dotées en personnel et/ou que l’opportunisme des agents publics est renforcé par l’absence de créancier résiduel. Les agents mettent en œuvre les normes publiques mais doivent avoir l’aval de l’administration pour reprendre leurs activités. Ces délais font supporter un coût important aux agents réglementés car, tant qu’ils n’ont pas l’approbation des agents de la fonction publique ils ne peuvent pas reprendre la production. Ce qui est un manque à gagner important qui vient s’ajouter aux coûts de la mise en conformité aux normes publiques et aux coûts administratifs.

Les coûts de production du règlement

Les coûts de mise en œuvre de la réglementation et leur répartition expliquent que la production d’une réglementation ait elle-même un coût. Les individus vont défendre leur droit de propriété et chercher à éviter d’avoir à supporter les coûts de mise en conformité, les coûts de contrôle et les coûts liés aux délais d’approbation.

Pour éviter les coûts de mise en conformité, il faut empêcher la réglementation d’exister et/ou obtenir un moyen de faire payer cette charge à d’autres et notamment aux contribuables. Il est possible que la réglementation se transforme en impôt, les propriétaires concernés réussissant à convaincre les décideurs que la charge de la réglementation est trop élevée et que la protection de l’environnement, la gestion des risques sanitaires et sociaux, etc. sont d’intérêt général et qu’il n’y a pas de raisons de leur en faire supporter la charge. On comprend ainsi que la réglementation publique ne fera jamais l’unanimité car elle met en concurrence soit des visions idéologiques (idéologie pro-environnement versus idéologie pro-industrie), soit des intérêts économiques. La réglementation publique est donc en elle-même coûteuse. Elle fait supporter à la société des coûts de transaction politiques. Ces coûts sont les coûts de la recherche d’un compromis qui ne garantit pas à la société que les coûts de la réglementation publique soient justifiés par l’application d’un bon règlement.

Les coûts de transaction politiques

Un règlement est le résultat d’un contrat politique. Un contrat politique fait supporter à la collectivité des coûts de transaction politiques (Dixit 19963 (4). Ces coûts sont les coûts de définition du règlement et de son financement. Ils sont d’autant plus élevés que le nombre des parties au contrat est élevé (électeurs et groupes d’intérêt). Ils représentent l’ensemble des ressources mobilisées pour organiser les groupes d’intérêt, contribuer aux campagnes électorales des candidats qui vont défendre un nouveau règlement, et/ou payer les pots de vin le cas échéant. Lorsque le nombre des règlements devient très important, le montant des ressources consacrées à leur production devient prohibitif pour la communauté  car chaque groupe cherche à se protéger des autres groupes et/ou à obtenir un règlement qui lui est favorable. Le montant des ressources engagées pour réglementer l’activité des autres augmente. Au lieu d’être investit dans la production de richesse ces richesses le sont dans la production de règlement. Ces ressources sont détournées de la production et limite la croissance économique potentielle du pays.

Les coûts du compromis politique à l’origine de la norme publique

La réglementation publique n’est en ce sens jamais le résultat d’un calcul économique. Elle est au mieux le résultat d’un calcul politique qui fait de la norme publique un compromis. Elle n’est pas à l’origine d’un calcul coût –avantage parce qu’en l’absence de droits de propriété exclusif et librement cessible ce calcul est impossible. Elle peut, en revanche être le résultat d’une représentation de l’intérêt général particulière.

Une idéologie pro-environnement ne cherche pas à évaluer les coûts économiques de la pollution. Elle a seulement pour objectif de réduire à zéro la pollution. Une idéologie pro-développement industriel va, au contraire, exiger un niveau de pollution élevé et une norme plutôt laxiste. Des hommes politiques motivés par la réalisation de leurs idéologies ne cherchent pas non plus à évaluer les coûts et les bénéfices de leurs politiques. Ils cherchent juste à imposer leur vision de l’intérêt général aux autres. Il n’y a pas ici de compromis mais l’utilisation du pouvoir pour fixer des normes qui sont censés servir l’intérêt dans le cadre de la représentation du monde de l’individu qui l’a conçue.

Les hommes politiques ont besoin cependant de gagner les élections pour imposer leur vision du monde. Le calcul politique est en ce sens une condition nécessaire de leur présence au pouvoir. Le niveau de pollution autorisé ne sera plus le résultat d’une pure représentation idéologique du monde. Il sera un moyen de maximiser les chances de réélection des élus. La norme publique n’a pas pour objectif de maximiser la richesse sociale mais de minimise les coûts politiques de la gestion des conflits qui opposent les différents groupes d’intérêts présents dans le débat. La réglementation n’est qu’un compromis, le résultat d’un équilibre entre des groupes d’intérêt (Buchanan 19724) (5).Elle résout un conflit sans prix.

La nature de ce calcul et ses effets sur la norme qui sera choisie et ses caractéristiques peut être représentée par un graphique qui place en ordonnée les coûts et les bénéfices politiques d’une réglementation, et en abscisse la plus ou moins grande sévérité de la norme. Les parlementaires et les hommes du gouvernement savent que la réglementation publique fait supporter à une partie de la population des coûts de mise en conformité qui se traduisent par des prix plus élevés et un niveau de production finalement plus faible dans les industries et les services réglementés. Ils savent aussi que ces coûts peuvent être diffus, autrement dit non perçus par ceux qui les supportent. Cela accroît les bénéfices politiques de la réglementation et réduit ses coûts.

Les décideurs politiques n’ignorent pas non plus que les groupes d’intérêts environnementalistes seront très mécontents si la réglementation n’est pas mise en œuvre. Les coûts pour les groupes d’intérêts sont concentrés et les coûts politiques connus. Il est probable, dans ces conditions, que le coût politique marginal de la réglementation soit inférieur à ses bénéfices marginaux. On peut expliquer ainsi le nombre important des réglementations publiques. Cela ne veut pas dire, cependant, que l’intérêt des groupes de pression corresponde parfaitement à l’intérêt politique des hommes du gouvernement. Ces derniers peuvent être idéologiquement opposés à la réglementation publique, ce qui crée un frein à la réglementation, ou peuvent ne pas avoir intérêt à mettre en œuvre la norme pour laquelle les groupes d’intérêt font pression sur eux.

La norme idéale des groupes d’intérêt pro-réglementation est souvent très restrictive. Cela explique pourquoi elle est placée à droite de la norme qui égalise les coûts et les bénéfices politiques pour le décideur. La norme politiquement soutenable pour le gouvernement est à gauche de cette norme des groupes pro-environnement, car elle tient compte de l’avis des groupes qui sont contre une telle norme. La norme publique est un compromis. Si le gouvernement mettait en place la norme idéale des groupes d’intérêt pro-réglementation, il gagnerait tout leur soutien mais perdrait le soutien politique des perdants à une réglementation plus sévère qui seraient d’autant plus capables de s’organiser que la réglementation est très restrictive et donc très coûteuse pour les perdants. Cela explique pourquoi la norme qui est politiquement efficace sera plutôt moins restrictive que la norme demandée par les groupes d’intérêt pro-environnement . Elle n’a aucune raison en revanche d’être celle qui maximise la richesse sociale. Les décideurs politiques ne sont donc pas complètement capturés par les groupes d’intérêt comme dans le modèle canonique de Stigler (19715) (6), mais il est probable que l’action des groupes joue un rôle décisif lors de la fixation des normes publiques (Newberry 19996, p.134) (7).

Cela n’est alors pas sans conséquence sur les coûts de la réglementation car, si elle est le résultat d’un calcul politique, elle peut servir des intérêts qui sont très éloignés de l’exigence affichée de protection de l’environnement.

La réglementation devient un moyen de déplacer les coûts d’une demande sur les autres, de se protéger de la concurrence en créant des barrières à l’entrée sur les marchés, de se protéger des innovations en invoquant un risque pour la santé ou l’environnement et de renforcer le pouvoir des décideurs politiques et de leur administration. Ces derniers peuvent, en effet, prétexter qu’ils n’ont pas les moyens de mettre en œuvre la réglementation publique dans de bonnes conditions et que pour cette raison il faut augmenter les impôts afin d’embaucher des fonctionnaires qui pourront réduire les délais d’approbation et/ou assurer la population que le règlement sera bien appliqué pour tout le monde et sur tout le territoire. Cela accroît alors les risques d’expropriation par l’impôt.

La qualité de la réglementation, i.e. sa capacité à servir l’intérêt général, détermine ses coûts et ses effets sur la croissance économique (Jalilian et al. 2007) (8). Elle détermine ses coûts parce qu’elle peut conduire la société à mobiliser des ressources pour l’application d’une norme qui n’a pas pour objectif de maximiser la richesse sociale en réduisant le niveau de la pollution mais de minimiser la probabilité de perdre les élections.

Conclusion

Les coûts de réglementation ne garantissent donc pas la mise en place de bonnes normes. La réglementation publique coûte à la collectivité d’autant plus qu’il est ppeu probable que son niveau soit socialement bénéfique i.e. que les coûts de la dernière unité produite de pollution s’égalisent à ses bénéfices. On sait par ailleurs que ces coûts de la réglementation publique sont d’autant plus importants que les firmes sont de petite taille car ces dernières n’ont pas les moyens de négocier avec l’administration des délais de mise en œuvre et/ou l’accélération des délais d’approbation. Comme la réglementation sur le marché du travail (van Stel et al. 2007) (9) les réglementations pro environnements rigidifient les marchés et réduisent la capacité des firmes à s’adapter aux évolutions de la demande en créant d’importants coûts fixes. Elles mettent en péril la survie des firmes les plus fragiles, réduisent la concurrence et limitent l’ensemble de ses effets positifs sur l’activité productive et la croissance économique.

Ces coûts de la réglementation publique croissent également avec le nombre des règlements. L’inflation réglementaire augmente les coûts d’application et multiplie les situations où la réglementation n’est plus appliquée faute de moyens. La première conséquence est une pression toujours plus forte sur le contribuable. Des réglementations non appliquées légitiment l’augmentation de la pression fiscale, car si elles sont non appliquées c’est parce que personne n’est responsable de leur mise en œuvre. La seconde conséquence est la multiplication des situations arbitraires. Une réglementation a beau ne pas être appliquée elle existe toujours formellement. Elle peut devenir à tout moment une menace que l’administration ou des concurrents peuvent utiliser pour faire pression sur un entrepreneur et/ou le contraindre à faire quelque chose qu’il ne souhaite pas faire. Là encore une petite firme sera plus facilement victime de cet arbitraire qu’une grande firme qui peut faire du chantage à l’emploi et à l’équilibre social dans un territoire alors qu’une firme unipersonnelle ou de petite taille n’a ni les moyens de financer les campagnes électorales des élus ni en position pour organiser le chantage à l’emploi par exemple. La réglementation publique devient l’instrument d’une politique anticoncurrentielle aux effets discriminatoires sur les firmes. Elle peut alors perdre sa légitimité et augmenter le sentiment d’injustice. Ce qui incite les agents à des comportements déviants  et en particulier à la corruption. La corruption est un coût indirect d’une réglementation trop complexe, mal appliquée et source de coûts fixes difficiles à supporter en période de récession (10).

Le principal coût de la réglementation public est donc de réduire la production. Elle a un effet négatif sur la croissance économique d’un pays parce qu’elle a un effet négatif sur la productivité des facteurs (Grau 1987), qu’elle pèse plus fortement sur les entreprises de petite taille et réduit ainsi les conditions de renouvellement de l’offre, qu’elle favorise les comportements de prévarication et qu’elle augmente les risques d’expropriation qui sont l’une des explications majeures du sous-développement (Besley et Ghatak 201010, p.452) (11). En limitant la croissance économique la réglementation réduit alors l’augmentation des revenus des consommateurs. Ces derniers sont moins riches. Ils cherchent à consommer moins cher. Cela limite leur demande pour des biens plus chers mais socialement responsables. Ne pouvant plus exiger par le marché la protection de l’environnement il ne leur reste qu’à l’exiger par des réglementations et/ou un impôt supporté par d’autres. La réglementation publique crée ainsi les conditions de son auto-renforcement.

François Facchini

NOTES

(1) Pejovich, Svetozar (1990). The economics of property rights: towards a theory of comparative systems, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht/Boston/London.

(2) Pande, R., & Udry, C. (2005). Institutions and development: A view from below. Economic Growth Center Discussion Paper No. 928. Yale University.

(3) Gray, W.B. (1987). The Cost of Regulation: OSHA, EPA and the productivity slowdown, The American Economic Review, vol. 77, n°5 (December), pp.998-1006.

(4) Dixit, A.K. (1996). The making of economic policy. A Transaction-cost Politics Perspective, Munich Lectures in Economics, CES, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts London, England.

(5) Buchanan, J. M. (1972). Theory of Public Choice, Michigan: University of Michigan Press.

(6) Stigler, George (1971). The theory of economic regulation, Bell Journal of Economics, 2, 1, pp.3-21.

(7) Newbery, D. (1999). Privatization, Restructuring and Regulation of Network Industries, Cambridge, Mass.: MIT Press.

(8) alilian, H ., Kirkpatrick , C. and Parker, D. (2007). The impact of regulation on Economic Growth in Developing Countries: a cross-country analysis, World Development, volume 35, Issue 1, January, pp.87-103.

(9) Van Stel, A., Storey, D.S. and Thurik, A.R. (2007). The effect of business regulations on nascent and young business entrepreneurship, Small Business Economics, 28, 171-186.

(10) Ades, Alberto and Rafael Di Tella (1997) ”National Champions and Corruption: Some Unpleasant Interventionist Arithmetic,” The Economic Journal, 107, pp. 1023-42, July. Cette étude montre sur la base d’une étude en série transversale une relation positive et significative entre niveau de corruption et réglementation publique.

(11) Besley, Timothy and Maitreesh Ghatak (2010) Property Rights and Economic Development, In Dani Rodrik and Mark Rosenzweig, editors: Handbook of Development Economics, Vol. 5, The Netherlands: North-Holland, 2010, pp. 4525-4595.

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François Facchini est Professeur des universités, Paris 11 Sorbonne.

Le site de l'ICREI vient de mettre en ligne la version écrite d'une autre des communications du Forum du 17 avril. Il s'agit de l'intervention d'Emmanuel Martin : "Protection de l’environnement : Quel potentiel pour l’approche propriétariste en Afrique ?"