Effectivement, la politique sociale demeure une prérogative des Etats membres. Aussi, serait-on en droit de penser qu’il existe autant de modèles sociaux que d’Etats membres. Une impression que confirmerait, d’ailleurs, un examen superficiel des modèles sociaux des 27 Etats membres. Ainsi, dans tel Etat, on trouvera que le régime chômage est particulièrement généreux - par exemple avec une durée d’indemnisation illimitée en Belgique - et que dans tel autre il est limité dans le temps - 24 mois au maximum pour l’Allemagne (2). Ceci, sans compter des niveaux d’indemnisation qui peuvent varier du simple au sextuple selon les pays : indemnisation mensuelle moyenne de 2080€ au Luxembourg à 329€ au Royaume-Uni (3).

De telles disparités, s’observeraient également pour les allocations familiales, le logement social, etc. Là n’est pourtant pas l’essentiel. Au-delà de leurs différences, les Etats membres de l’Union Européenne présentent de profondes similarités qui permettent de construire un modèle social européen théorique. Celui-ci se caractérise notamment par :

- Un régime obligatoire de retraites par répartition.

- Un système de santé publique.

- Un régime d’assurance chômage obligatoire.

- Des rentes sociales de toutes natures.

L’impact économique de ces systèmes sociaux se retrouve dans le coût des prestations sociales en pourcentage du PIB. Encore faut-il distinguer l’Europe des quinze de l’Europe des dix nouveaux Etats membres (Malte et Chypre exclus). Dans l’Europe des quinze, on observe que la grande majorité des Etats (12/15) consacrent entre 25% et 30% de leur PIB aux prestations de protection sociale (4).

Pour l’Europe Centrale et Orientale, ces coûts sociaux sont plus faibles puisqu’ils ne représentent que 15 à 20% du PIB (5). Chaque groupe régional étant assez homogène, on serait enclin à penser qu’il existe deux modèles sociaux en Europe. Ce n’est pas totalement faux. Ceci explique, en grande partie, les délocalisations industrielles de la période 1995-2005 de l’Europe des quinze vers de l’Europe des dix - les entreprises cherchant des pays à faible coûts sociaux. . Cette impression n’est toutefois que partiellement confirmée par le niveau des prélèvements obligatoires dans les deux régions de l’Union. Celui-ci se situe à 40% pour l’Europe des quinze (6). Il s’approche des 35% pour l’Europe des douze (7).

Ainsi, si l’on considère le modèle économique des deux régions dans leur ensemble, l’écart se réduit très nettement. Tandis que les systèmes sociaux divergent de 10 points de PIB en moyenne, les prélèvements fiscaux ne divergent que de 5 points seulement en moyenne. Dans les deux cas, on est donc bien en présence d’Etats providence avancés. Des Etats qui sont sur le point de dépasser (ou ont déjà dépassé) l’optimum fiscal de la courbe de Laffer. Autrement dit, des Etats qui détruisent de plus en plus de richesses et en produisent de moins en moins.

Aux obstacles institutionnels et fiscaux s’opposant à la création de richesses en Europe, il faut ajouter le vieillissement accéléré de la population européenne :

« Le vieillissement de la population des 27 pays membres de l’Union Européenne (UE) devrait s’accélérer de 2008 à 2060, selon un rapport de l’office statistique des communautés européennes Eurostat. “La part des plus de 65 ans devrait passer de 17,1% en 2008 à 30% en 2060 et celle des plus de 80 ans de 4,4% à 12,1% au cours de la même période”, a indiqué mardi la Commission Européenne… La population de l’UE devrait vieillir tout au long de la période de projection en raison, notamment, d’une fécondité restant faible et d’un nombre croissant de personnes vivant à des âges élevés... Une moyenne de 30% de la population de l’UE devrait être âgée de 65 ans ou plus en 2060, mais ce pourcentage devrait varier de 23,6% au Luxembourg, 24,7% au Royaume-Uni et 25,0% au Danemark à 36,2% en Pologne, 36,1% en Slovaquie et 35% en Roumanie… » (8).

D’après ces données, le vieillissement de la population se fera plus rapidement dans la majorité des dix nouveaux Etats membres. Inévitablement leur modèle social subira une tension plus forte qu’ailleurs.

En combinant les données socio-économiques disponibles pour l’Europe des 27, on se rend compte que malgré des différences sociales et économiques marquées, les mêmes tendances de fond se retrouvent partout. En ce sens, il existe bien un modèle social européen dont la caractéristique commune est d’être en péril depuis plus d’une décennie.

L’acte de décès du modèle social européen remonte à 1997

Quelquefois, il est utile de remonter le cours des faits économiques pour comprendre que ce qui apparaît comme un débat d’actualité faisait déjà l’objet d’intenses discussions plusieurs années auparavant.

C’est ainsi qu’en étudiant l’évolution de la croissance du PIB et des dépenses de santé on trouve ces données dans un rapport de l’OCDE datant de 2004 :

« Dans la plupart des pays de l’OCDE, les dépenses de santé ont augmenté de manière brutale au cours de ces cinq dernières années. Combinées avec une croissance économique faible, la croissance des dépenses de santé a fait augmenter leur part en termes réels dans le PIB de 7,8% à 8,5% en 2002. Ceci est en fort contraste avec la période 1992-1997, quand la part de PIB consacrée aux dépenses de santé est demeurée inchangée… Les données statistiques les plus complètes montrent que (depuis 1997) les dépenses de santé ont augmenté 1,7 fois plus vite que le PIB dans les pays de l’OCDE» (9).

Comme on le comprend aisément, un système de santé publique qui absorbe plus de richesses que n’en crée l’économie réelle est tôt ou tard voué à sa perte. S’il ne se réforme pas, il ne peut survivre qu’artificiellement en exerçant de plus en plus de contraintes sur la croissance et/ou en accumulant des dettes. Or, que s’est-il passé depuis 2004 ? Selon les données publiées en juin dernier par l’OCDE, la situation s’est aggravée :

« Dans tous les pays de l’OCDE les dépenses de santé augmentent plus rapidement que la croissance, ce qui a fait passer leur ratio de 7,8% du PIB en l’an 2000 à 9% en 2008. Dans plusieurs pays, la récente crise économique, avec un PIB en décroissance et des dépenses de santé en progression, a conduit à une augmentation sévère du ratio des dépenses. En Irlande, la part de PIB consacrée à la santé est passée de 7,5% à 8,7% en 2008. En Espagne de 8,4% à 9,0% » (10).

Pour mettre ces tendances en perspective, on retiendra le cas de l’Irlande. Pour ce pays, on constate qu’en un an les dépenses de santé ont augmenté de 14% tandis que le revenu national connaissait : « le ralentissement le plus brutal, à la suite de l’explosion de la bulle immobilière : -1,6 % en 2008 et -0,9 % en 2009 » (11).

Ce que montrent ces données, c’est que le modèle social européen n’est pas adapté à une croissance molle. Il est le produit des années 1960, quand nos sociétés étaient jeunes et bénéficiaient d’une croissance de 5% l’an. Or, à l’exception de la Suède et de l’Allemagne, très peu de pays européens connaîtront une croissance supérieure à 2% dans les trois prochaines années.

Selon les dernières prévisions publiées par la Banque Centrale Européenne, en date du 2 septembre, la croissance dans l’Euroland devrait se situer entre 1,4% et 1,8% en 2011. Des prévisions partagées par le FMI et la Commission européenne qui, elle, retient d’ailleurs le chiffre de 1,4% comme celui de son scénario central pour l’Europe des 27. Conséquemment, il est presque certain qu’en 2013, la part des dépenses de santé publique se sera encore accrue dans le PIB de l’Union Européenne. Elle dépassera certainement 10% du PIB dans l’Euroland. D’ailleurs, plusieurs de ses membres ont déjà atteint ce seuil, notamment la France (11,2%), l’Autriche (10,5%), L’Allemagne (10,5%), la Belgique (10,2%), les Pays-Bas (10%).

Précisons toutefois que pour l’économie libérale, le point délicat ne réside pas dans le pourcentage des dépenses de santé dans le budget des ménages, mais dans leur mode de financement par la contrainte publique. C’est-à-dire par le biais de mécanismes hors-prix qui ont la particularité de diffuser la mentalité de passager clandestin dans la société, chacun cherchant à transférer ses propres coûts sur les autres par le truchement du marché politique. Ce qui, in fine, aboutit à l’explosion du système incapable de s’ajuster aux variations économiques.

L’étude des régimes publics de retraites en Europe montrerait des données comparables, avec là aussi une croissance plus rapide des dépenses que la croissance économique. On ne reviendra pas ici en détail sur la situation de chaque pays. On ne retiendra que quelques exemples particulièrement frappants :

i) Au Royaume-Uni, les engagements de l’Etat pour couvrir les retraites des seuls agents de la fonction publique croîtront de 20% par an jusqu’en 2015 (Dix fois le taux de croissance du PIB) passant de quatre à dix milliards de livres sterling.

ii) En France, comme nous l’observions dans un article précédent,  le conseil national des retraites a donné, mi-avril, une réponse prospective à ce que coûterait le maintien du régime actuel des retraites s’il n’était pas réformer :

« Si aucune mesure n'était prise, le besoin de financement cumulé des retraites à l'horizon de 2050 atteindrait 2600 milliards d'euros, selon des sources gouvernementales. Un chiffre à rapprocher du montant de la dette publique à la fin 2009 : 1 489 milliards d’euros » (12).

Il y a quelques mois, nous avions calculé que si l’on combinait le rythme actuel de la progression de la dette publique à celui de la dette des retraites, on dépasserait les 400% du PIB (base 2009) en 2050, soit 8000 milliards d’euros. Ces chiffres vertigineux ont forcé le gouvernement français à engager l’impopulaire réforme des retraites dont l’on sait déjà qu’elle sera insuffisante pour couvrir les besoins futurs. Certains analystes de gauche le reconnaissent explicitement :

« Le gouvernement prétend assurer le bouclage financier du système. Ce n'est pas vrai. Il fait l'impasse au-delà de 2020. Le déficit des régimes de retraite continue de se creuser au-delà de 2020 alors que les mesures gouvernementales auront atteint leur plein effet à partir de 2018. Pire, l'effet financier du recul de l'âge légal va être à long terme atténué par l'augmentation de la pension moyenne induite par la réforme ... Au total, selon le COR, le recul de deux ans de l'âge légal couvre 51% du besoin de financement du régime général en 2020, mais tombe à seulement 13% en 2050.

Le chiffrage pour 2020 est en partie artificiel. Le gouvernement table sur des surplus financiers de l'Unedic: cela n'est guère crédible, étant donné l'état déprimé du marché du travail. Il prétend également trouver 15.6 Md€ sous forme d'«effort financier de l'Etat» pour le régime des fonctionnaires. Il s'agit d'un pur affichage. Il n'y a là aucune mesure nouvelle, le gouvernement se contente d'acter la situation actuelle: le financement par les dépenses budgétaires de l'Etat du déficit implicite du régime de retraite des fonctionnaires. Au total, il y a donc pas moins de 17 Md€ qui apparaissent comme des financements «fantômes», soit près de 40% des mesures annoncées par le gouvernement » (13).

Une autre réforme sera donc nécessaire dont le coût politique sera transféré sur les gouvernements de l’après 2018… Que la réforme du système des retraites soit nécessaire, les chiffres parlent d’eux-mêmes. Toutefois, le processus de réforme engagé présente deux vices essentiels. Le premier est qu’il donne l’impression que c’est le système par répartition qui mérite d’être sauvé coûte que coûte. Que ce n’est pas le système qui est dysfonctionnel, mais que c’est le changement de la ‘’donne humaine’’ qui l’empêche de tourner correctement (ici, le vieillissement de la population).

C’est là un point de doctrine qui oppose radicalement la pensée constructiviste, adepte de modèles théoriquement parfaits, à la pensée libérale qui se concentre sur le bonheur de l’individu - dont elle accepte l’imperfection ontologique. La distinction entre les deux approches peut sembler très théorique. Elle a des conséquences très pratiques en matière de réforme sociale. On le voit bien dans les jeux de l’arène politique où s’opposent actuellement les adeptes du maintien du système des retraites sans changement et ceux de la réforme. Ce que les deux camps en présence ignorent toutefois, c’est qu’ils sont conceptuellement prisonniers d’un même système. Ce qu’ils ne voient pas, par exemple, c’est que quelle+que soit la durée de cotisation, le système de retraites par répartition uniformise la durée du travail indépendamment des réalités individuelles. Un tel système est contraire à la représentation que nous nous faisons de la liberté économique. De facto, il rend le travail quasi-obligatoire pour tous les salariés jusqu’à un âge donné, indépendamment de leur projet de vie personnel.

Quoi qu’il en soit, à l’horizon 2050, aucun pays européen (Allemagne et Norvège à part ?) n’est en mesure de garantir le financement des retraites des papy-boomers.

iii) Cela sera notamment le cas en Grèce. Malgré le plan d’austérité récemment adopté pour rester dans l’Euroland, l’Etat grec offre très peu de perspectives de redresser ses finances publiques. Les projections démographiques pour ce pays indiquent qu’il devra mobiliser 20% de son PIB, en 2050, pour soutenir son régime public de retraites. Si l’on ajoute à ces 20%, 15% pour la santé, 7% pour le service de la dette et encore 30% pour l’administration, il faudrait que l’Etat grec confisque presque les trois-quarts du PIB pour maintenir son modèle économique et social dans une quarantaine d’années. De toute évidence, il ne se trouvera aucune majorité électorale pour soutenir un tel niveau de prélèvements obligatoires où tous les électeurs médians perdraient infiniment plus qu’ils y gagneraient.

La Grèce n’est pas une exception à la règle. Une étude de la Commission Européenne parue en octobre 2006 montre très clairement que plusieurs Etats membres sont dans la zone rouge. On peut y lire très clairement que :

« Si la plupart des États membres ne prennent pas des mesures rigoureuses pour désamorcer la bombe à retardement des retraites, elle explosera entre les mains de nos enfants et de nos petits-enfants, et leur imposera un fardeau insupportable. Ce problème doit être réglé au moyen d'une réduction de la dette et du déficit public et de nouvelles réformes des retraites, des soins de santé et de la prise en charge à long terme. Des progrès ont été réalisés, mais de toute évidence, ils ne sont pas suffisants… Si les objectifs budgétaires à moyen terme introduits par le pacte de stabilité et de croissance pour chaque pays après la réforme sont atteints en 20101, cela permettra de réduire la progression de la dette publique, qui passerait d'une moyenne de 63 % du PIB pour l'UE en 2005 à environ 80 % du PIB en 2050. Si ces objectifs ne sont pas atteints, en l'absence d'autres réformes, le ratio de la dette au PIB pourrait atteindre près de 200 % en 2050 » (14).

On constatera que depuis la publication de cette étude, les ratios de la dette publique se sont aggravés partout en Europe atteignant 80% du PIB de l’Union dès 2010 et non en 2050. Tout laisserait donc penser, selon les prévisions faites par la Commission Européenne, que la dette publique dépassera 200% du PIB en 2050. Ceci en supposant que la montée des taux d’intérêt des emprunts d’Etat restera dans des fourchettes raisonnables. Cependant, les projections graphiques montrent une très forte augmentation des taux d’intérêt pour les Etats fortement endettés (15).

Sans correction budgétaire majeure, certains Etats membres de l’Union se retrouveront non seulement en cessation de paiement mais aussi dans l’impossibilité d’honorer leur dette sociale. C’est ce que laisse clairement entrevoir l’étude de la Commission Européenne dans sa classification du risque financier encouru par chaque Etat membre :

« Sur la base de la position budgétaire actuelle et de l'accroissement annoncé des coûts liés au vieillissement, les pays de l'UE peuvent être classés en trois groupes en ce qui concerne le risque qui pèse sur la viabilité de leurs finances publiques à long terme: pays à risque élevé (par ordre alphabétique): Chypre, Grèce, Hongrie, Portugal, République tchèque et Slovénie. Pays à risque moyen: Allemagne, Belgique, Espagne, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Malte, Royaume-Uni, Slovaquie. Pays à risque faible: Autriche, Danemark, Estonie, Finlande, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, Pologne et Suède » (16).

Or, depuis la publication de ces données, la situation budgétaire de plusieurs pays s’est détériorée. C’est le cas pour l’Italie dont la dette publique est passée à 115% du PIB, de la Belgique à 100%, de la France à 80% et de l’Irlande qui en moins de trois ans (2007-2009) a vu sa dette publique grimper de 25% à 65% du PIB, un record en la matière.

A la lumière de ces évolutions récentes, on peut penser que c’est maintenant une majorité d’Etats membres de l’Union qui se trouvent dans la catégorie à risque élevé. C’est dire si la viabilité de leur modèle social est menacée.

Comment sortir des dilemmes économiques induits par le modèle social européen ?

Dans sa conception actuelle, le modèle socio-économique européen ne peut conduire qu’à un nombre limité de scénarios que l’on peut rapidement énumérer :

- L’accroissement des prélèvements obligatoires handicapant la création de richesses.

- La correction des déficits budgétaires par des politiques d’austérité qui conduisent à la récession et à l’augmentation des coûts sociaux : assurance chômage, allocations diverses.

- La monétisation de la dette publique, dette sociale comprise, avec la destruction corrélative de l’épargne et du capital intergénérationnel.

- La cessation de paiement.

Face à ces scénarios peu reluisants, certains économistes proposent le retour à une croissance forte par des gains de productivité basés sur le développement d’une économie du savoir ou d’une économie ‘’verte’’ à inventer. Mais, ces solutions nous empêchent de voir que si nos économies souffrent d’une croissance molle, c’est précisément à cause d’un modèle social qui dévore de plus en plus les ressources qui pourraient être utilisées à des investissements productifs.

Ainsi, vouloir un croissance forte pour maintenir un modèle qui génère de la croissance molle, c’est aspirer à la résolution de la quadrature du cercle.

Pour nous, le problème à résoudre n’est pas fondamentalement économique. Il est politico-institutionnel. Pour refonder un système de protection social européen viable, il faudrait soustraire son fonctionnement au marché politique. Car, tant que les rentes sociales seront perçues comme une monnaie d’échange politique, il ne sera pas possible d’ajuster automatiquement le niveau des prestations sociales aux performances économiques.

En effet, dans le système actuel, les rentes sociales sont perçues comme certaines par leurs bénéficiaires. Elles sont le prix contractuel de la vente de leur voix aux candidats aux élections. Or, cette décision de vente n’a pas de lien fort avec la croissance économique. Elle dépend principalement de l’offre politique des promesses de rentes et leur probabilité de réalisation.

Ce constat nous renvoie à une proposition que nous avions formulée il y a quelque temps et qui consisterait en un changement total de paradigme, avec l’instauration d’un revenu citoyen minimal et perpétuel en échange du démantèlement du système des retraites par répartition, comme de toutes les prestations sociales (17).

La dérive actuelle des comptes sociaux, nous donne une leçon dont il faut tenir compte dans la mise en place d’un tel revenu. Pour qu’il soit pérenne et ne dévore pas les fruits de la croissance, il faudrait qu’il soit indexé à la hausse, comme à la baisse, sur les variations du PIB. De telle sorte, son ajustement serait automatique. Ainsi, l’on pourrait faire l’économie de toutes les réformes sociales épisodiques, souvent coûteuses et toujours vécues de manière conflictuelle.

Mais, il ne faut pas se le cacher. Une telle proposition se heurte, pour l’instant, aux intérêts immédiats de l’électeur médian, au mode de conquête et de conservation du pouvoir dans les démocraties occidentales. Aussi n’est-ce que lorsque le modèle social actuel sera parvenu au bout de toutes ses contradictions que le revenu universel citoyen aura peut-être son heure…

Notes

(1) Site de l'EIN

(2) Comparaison des régimes chômage en Europe.

(3) Comparaison des indemnités chômage.

(4) Source Etude du ministère de la Santé

(5) Ibid.

(6) Référence

(7) Source Institut de l'entreprise

(8) Source Géopopulation

(9) Source OCDE, 2004.

(10) Source OCDE 2010

(11) Référence

(12) Le Monde, 13 avril 2010.

(13)Blog d'Olivier Ferrand

(14) Source Commission Europénne, octobre 2006.

(15) Taux des obligations d'Etat

(16) Ibid.

(17) Référence