R. Revenons à « Ulysse et les Sirènes » (Odyssée, Chant XII) : il faut s’engager de manière crédible par la règle budgétaire ex ante à renoncer à la tentation de la facilité (beaucoup de déficits avec des taux d’intérêt bas) ; signer ex ante un engagement que l’on ne pourra pas déchirer plus tard, car nous savons que nous ne saurons pas résister à la tentation de l’endettement.

Faible crédibilité de la France. Depuis 1998, la France a tous les ans publié des programmes de stabilité prévoyant un quasi retour à l’équilibre budgétaire à horizon de 4 ans : jamais ce ne fut respecté. Cette violation répétée de nos engagements passait encore quand notre dette était autour de 60% du PIB ; plus aujourd’hui.

La France, au sortir de la crise, avec une dette publique entre 85% et 90% de son PIB, avec une crédibilité budgétaire historique faible, au regard de l’ampleur des déficits actuels et de l’ampleur de la réduction des déficits à effectuer (6 points de PIB, soit 120 Md€), est devant un choix crucial :

- soit elle s’engage DE MANIÈRE CREDIBLE à réduire ses déficits aujourd’hui et à moyen terme (en conformité de ses engagements européens) ; elle pourra alors bénéficier de taux d’intérêt faibles (très proches de l’Allemagne) non seulement pour ses finances publiques, mais aussi pour ses entreprises, ce qui rendra l’ajustement budgétaire peu coûteux financièrement et politiquement. Elle pourra alors rester le partenaire privilégié de l’Allemagne et demeurer une puissance européenne de premier plan. Une règle budgétaire le permet.

- Soit elle refuse de s’engager de manière crédible,sans règle budgétaire, alors ses créanciers se méfieront et les spreads de taux d’intérêts augmenteront, ce qui rendra l’ajustement plus coûteux. La France violera alors ses engagements européens et deviendra un pays de deuxième division, comme l’Italie aujourd’hui, et –à terme et sans inflexion de la politique budgétaire- comme la Grèce.

La France, la Règle Budgétaire et la prochaine législature

Quelle que soit la couleur du Gouvernement en 2012- 2017, il devra réduire les déficits, d’environ 1 point de PIB par an hors cycle (à cause de notre niveau de dette, de nos engagements européens, des agences de notation). Faire cet ajustement nécessaire avec une règle budgétaire crédible, c’est faire l’ajustement budgétaire progressivement avec des spreads de taux faibles. Sans règle budgétaire, l’ajustement se fera avec la défiance des investisseurs, avec des taux élevés et plus vite. La position du PS (« nous ferons mieux que Sarkozy ») ne convaincra pas les investisseurs, qui savent bien que tous les partis politiques français ont un biais déficitaire. C’est pourquoi le PS a intérêt à voter cette réforme constitutionnelle s’il pense revenir au pouvoir en 2012.

UNE REGLE METAPOLITIQUE

Une règle budgétaire constitutionnelle est bipartisane(ou métapolitique) : elle est compatible avec des politiques de la droite, du centre et de la gauche, au sens qu’une règle budgétaire contraignante n’empêche absolument pas les choix budgétaires des majorités. Mais, « si vous voulez des dépenses publiques élevées (Gauche), il faut voter des impôts élevés correspondant ». « Si vous voulez des impôts modérés (Droite), vous devez assumer des dépenses publiques à des niveaux modérés ». « Mais un monde avec des dépenses de gauche et des impôts de Droite, cela ne fonctionne pas et nous emmène dans le mur ». Une règle budgétaire n’impose aucun niveau de dépenses publiques ou d’impôts, elle interdit des dépenses « de gauche » avec des impôts « de droite ». Elle impose juste une contrainte forte sur les déficits. Je remarque que la règle budgétaire constitutionnelle Allemande de 2009 a été portée, poussée d’abord par le SPD (Peer Steinbrück, Ministre des Finances) et votée par le SPD, la CDU-CSU, les Verts et le FDP (qui fut le plus réticent).

Q. En quoi les futures lois-cadres d’équilibre des finances publiques (LCEFP) seraient-elles plus efficaces que les actuelles lois de programmation des finances publiques ?

R.Les actuelles lois de programmation des finances publiques n’ont pas la crédibilité suffisante (elles ont été violées systématiquement).

La réforme constitutionnelle de 2008, l’article 34 de notre Constitution ne permet pas au Conseil Constitutionnel (CC) de censurer une LF qui divergerait de l’ "équilibre " ou qui ne respecterait par nos engagements européens. Les futures LCEFP donneront CLAIREMENT mandat au CC de veiller à la constitutionnalité des LF par rapport au LCEFP.

Q. Quelle devrait être la période couverte par les lois-cadres ?

R. 3 ans est trop peu. Il y a risque d’engagements roulants où l’objectif serait toujours repoussé. La période doit être de 5 ans, durée de législature. Je suggère un amendement au projet de loi constitutionnel : une seule loi-cadre d’équilibre des finances publiques par législature, avec un horizon de 5 ans, sauf circonstances exceptionnelles (récession, catastrophe, guerre).

Q. Le projet prévoit un contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel sur les lois-cadres, notamment pour vérifier qu’elles s’inscrivent bien dans l’objectif d’équilibre des finances publiques. Pensez-vous que le Conseil constitutionnel ait les moyens d’un tel contrôle__ ?

R. Le CC peut le faire aux conditions suivantes :

• En regardant le consensus, les prévisions officielles non gouvernementales (Commission UE, OCDE, FMI, BCE), les prévisions privées sérieuses.

• En disant qu’il regardera avec attention les conclusions et recommandations de la Cour des Comptes.

• Par l’instauration d’un Comité Budgétaire Indépendant consultatif.

• Avec une toute petite équipe en son administration (2 à 3 personnes) qui fera la synthèse de toutes ces évaluations pour les sages du CC.

Ma deuxième proposition d’amendement au projet de loi Constitutionnel : créer un Comité Budgétaire Indépendant, nommé par le Parlement.

C’est un moyen peu cher et efficace de gagner de la crédibilité budgétaire.

Q. Que pensez-vous de l’instauration d’un monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires ?__

R. Essentiel pour éviter les fuites et les contournements. Sans cela, ce projet de loi constitutionnel perdra beaucoup de sa crédibilité.

Éviter une trop petite dette publique (à très long terme). Je suggère un amendement qui vise à suspendre l’obligation de convergence vers l’équilibre budgétaire quand la dette publique est inférieure à 40% du PIB, car il faut toujours un niveau suffisant de dette souveraine pour offrir un véhicule d’épargne sans risque.

Amendement proposé. Dans l’article 34 de la Constitution, il serait dit :

« Les lois-cadres d’équilibre des finances publiques déterminent les normes d’évolution et les orientations pluriannuelles des finances publiques, en vue d’assurer l’équilibre des comptes des administrations publiques, tant que :

- (1ère option) la dette publique est supérieure à 40% du PIB

- (2ème option) la dette publique n’est pas très significativement inférieure au seuil du Traité UE (i.e. le seuil de 60% du PIB) »

Explication : La règle d’équilibre budgétaire ne doit pas conduire à une dette nulle à très long terme. Il n’y a pas de raison de se désendetter à zéro.

Quel est le bon niveau de dette optimal ? Il n’y a pas de réponse in abstracto. Cela dépend du taux de croissance futur, de la dette hors bilan, de la capacité à lever l’impôt, de la sensibilité de l’économie aux chocs…

Mais nous avons voté le Traité de Maastricht qui stipule une dette publique de 60% de PIB maximum. Quel est le bon niveau ? 20%, 30%, 40%, 50% ? 40% du PIB semble un niveau prudent – c’était le niveau de dette publique, avant la crise actuelle, en Espagne (40%), Finlande et Suède (40%), au Royaume-Uni (43%). 

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Jacques Delpla est économiste, ancien membre de la Commission Camdessus sur la règle budgétaire. Ce résumé de l'audition de Jacques Delpla par la Commission des lois de l'Assemblée nationale, le 7 avril 2011, a été initialement publié sur le site de La Revue Parlementaire.