Pour les libéraux, l'Europe est l'objet de sentiments ambigus, voire de prises de position contradictoires. Au début, à l'époque du Marché commun, les libéraux étaient généralement européistes. Ils voyaient dans l'autorité de Bruxelles un contrepoids politique essentiel qui permettrait enfin d'imposer des limites aux monopoles fiscaux et réglementaires des Etats nationaux.

Cependant, avec le Traité de Maastricht et le passage à l'Union politique et monétaire, la tendance s'est inversée. Une bonne partie des libéraux, dont les plus convaincus, sont passés dans le camp dit des "eurosceptiques" et c'est pourquoi un certain nombre d'entre eux n'ont pas hésité à mêler leurs voix à celles des gauches les plus extrêmes pour voter 'non' au référendum sur le projet de constitution européenne.

Le libéralisme n'étant pas forcément bien compris dansnotre pays, ce changement d'attitude ne l'a pas davantage été. C'est pourquoi, en plus des aperçus passionnants auxquels il nous initie sur la mise en concurrence des acteurs publics, ce texte du professeur Migué arrive au bon moment pour nous expliquer le "non" libéral. jeanLuc_migue.jpg Appliquant les instruments classiques de la théorie économique des choix publics dont il est l'un des plus grands experts, l'auteur nous explique pourquoi les libéraux ont eu raison — et donc pourquoi les socialistes se sont trompés, quand ils ont voté "non" le 29 mai 2005 : lorsque, dans une fédération politique, les autorités centrales peuvent aussi exercer les fonctions assurées par les autorités décentralisées, elles rivalisent pour développer l'offre des politiques redistributives aux dépens du contribuable. Et cela déclenche un nouveau processus d'expansion étatique où l'Etat central surajoute sa propre boulimie réglementaire et législative à celle des Etats membres.

C'est pourquoi le projet de constitution était mauvais : nonobstant un principe de subsidiarité lui-même mal défini et facilement subverti, il ne définissait pas, et n'aurait jamais pu garantir une délimitation suffisamment stricte et précise des pouvoirs dévolus aux divers échelons européens pour empêcher la naissance d'un nouveau monstre étatique, fût-il européen.

En outre, nous explique le Professeur Migué, alors qu'elles ont échoué dans leur tentative pour former de nouveaux cartels sur le dos de leurs populations, la concurrence mondiale et l'affaiblissement des États nationaux exposent désormais les autorités publiques européennes à l'équivalent d'un développement de ces disciplines du fédéralisme auxquelles justement elles auraient voulu se soustraire. HL

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Le texte du Professeur Migué :

L'économie politique du chevauchement des compétences et le rejet de la Constitution européene par la France et les Pays-Bas.

Depuis toujours, les défenseurs de la décentralisation aux États-Unis et au Canada déplorent l’énorme gaspillage qu'engendre le dédoublement des fonctions dans leur système officiellement fédéral. Dans une récente chronique du journal canadien National Post (Solomon 2005), un journaliste constate la confusion accrue des rôles des gouvernements au Canada, à mesure que l’autorité centrale se redéfinit comme une sorte de « régulateur des provinces, de surintendant des dépenses du domaine provincial » (page FP 23).

Ce souci se fonde sur une analyse économique correcte : le renforcement du pouvoir central a surtout servi de prétexte pour supprimer la concurrence entre les gouvernements fédérés et à mettre en place une forme de rivalité politique perverse entre les divers niveaux de gouvernement. Et cette perspective sur le fonctionnement effectif de fédérations concrètes peut servir de leçon sur l’évolution que l'on peut craindre de l’Europe.Au spectacle du groupe de socialistes français célébrant le rejet de la constitution européenne, Place de la Bastille, le 27 mai dernier, l’économiste est tenté de leur rappeler le proverbe chinois : faites donc attention aux souhaits que vous formulez, parce qu'ils pourraient bien se réaliser.

L’ironie des référendums franco-hollandais

Ce dont les électeurs français et hollandais se réjouissaient, c’était le rejet d’une Europe « libérale ». On notera qu'en 1995, les partisans de la sécession du Québec considéraient pour leur part leur mouvement comme un rempart contre la « droite » qui envahissait le reste de l’Amérique et menaçait le modèle social canadien. Pour leur part, les Européens semblent tout disposés à subir la coercition pourvu que celle-ci émane de leur État national. Cependant, ce qui compte en politique, bien davantage que les raisons qu'on se donne, c’est la nature des forces et des incitations qui s'exercent sous la constitution en vigueur. Notre postulat est qu’en cherchant à sauvegarder leur modèle social à bout de souffle, les Français ont au contraire contribué à hâter son démantèlement. Dans leur incohérence ils ont, en prenant parti contre une centralisation aggravée de l'Europe, contribué à favoriser l’ordre libéral même qu’ils rejettent sans le comprendre. En somme, c'est par erreur qu'ils ont voté « non ».

La centralisation, cartel d'États fédérés

L’appel des nationalistes et des socialistes à la décentralisation a donc ses bons côtés. Il peut contribuer à empêcher qu'en Europe se répète le scénario de la sur-centralisation des fédérations nationales. Dans leur lutte contre la force des courants centralisateurs qui minent toutes les fédérations, il faut que les partisans du fédéralisme fassent bonne figure à tous les appuis qu’ils pourront trouver.

En matière de fédéralisme, l'opinion reçue est qu'un gouvernement central puissant, c'est-à-dire l’union politique, serait l'unique garant de l’unification économique européenne. Dans cette perspective, les gouvernements fédérés seraient facteurs de balkanisation. Or c’est le contraire qui est vrai, comme le confirme l’expérience de l’Accord de libre-échange Nord américain. Les entorses commises par l’autorité européenne aux principes du marché libre ne sont pas difficiles à trouver : à l'occasion des deux dernières, le Parlement européen a émasculé le projet législatif sur la libéralisation des services, et traité comme une menace la fusion de Mittal et Arcelor, les deux sidérurgistes les plus importants ; que l’on prenne un moment pour imaginer l’énormité des dégâts qui s’ensuivraient si c’était le gouvernement de l'Europe et non le seul gouvernement français qui déclarait 11 secteurs interdits aux investisseurs non européens, si c’était l’autorité européenne qui voulait les exclure du secteur énergétique comme le Premier Ministre espagnol souhaite le faire et si c’était l’Europe qui, depuis plus d’une décennie, plaçait le secteur bancaire à l’abri de la concurrence étrangère comme le fait le gouvernement italien.

S’il n’est pas limité par des contraintes externes, il est rare que le gouvernement central d’une fédération, nationale ou internationale, favorise effectivement l'intégration des économies fédérées. Pour sa part, la théorie traditionnelle du fédéralisme (Brennan et Buchanan, 1980) interprète les procédures dites d’"harmonisation" entre les entités fédérées comme une collusion anticoncurrentielle faite pour organiser des cartels entre gouvernements fédérés. Le gouvernement central sert alors de moyen pour imposer aux cartels leur discipline interne. Il peut le faire en prélevant des impôts uniformes dans l'ensemble de la fédération pour ensuite en redistribuer le produit entre les membres fédérés au nom de la "péréquation des charges". Une pression constante s'exerce pour que l’administration centrale subventionne les administrations fédérées et les activités locales (y compris, en Europe, l'agriculture), plutôt que de réduire les impôts. Ayant ainsi découragé les producteurs de "voter avec leurs pieds", les gouvernements fédérés échappent alors à l'ennuyeuse nécessité d'abaisser leur taux de fiscalité pour retenir les investissements ou les attirer.

Un type d’illusion fiscale, qui masque au citoyen la réalité de la charge, naît alors de la dissociation entre la dépense de l’administration fédérée et le fardeau fiscal qui permet de l'entretenir. En outre, plus rien n'incite les consommateurs ni les producteurs à s'établir dans les régions où leur productivité serait la plus grande possible, puisqu'ils peuvent , sans avoir à se déplacer, recevoir les faveurs que l'autorité centrale accorde à leur gouvernement national. La répartition des charges pratiquée par l’autorité centrale permet aux provinces canadiennes « pauvres » d'infliger aux provinces riches un surcroît d'imposition de 30% sur le revenu personnel, un doublement des taxes sur le capital et des taxes de 50% plus lourdes sur les ventes (Boessenkool, 2002). À long terme, ce sont les disparités régionales qui s'amplifient, puisqu'on contrecarre systématiquement la tendance à s'installer à l'endroit le plus favorable. Comme Gary Becker, Prix Nobel d’économie, l’affirmait en 1990, il est douteux que l’intégration des deux Allemagnes ait comporté plus d’avantages qu’elles n’en auraient réalisés si elles étaient restées deux économies différentes, liées entre elles par le libre-échange. Dans la même optique, Jean-Jacques Rosa soutient en conversation privée que c’est l’Europe des nations indépendantes qui protégeait la population contre « l’État prédateur » avant la tentative actuelle de centralisation.

Centralisation et fatalité des possessions communes dans un régime fédéral

Dans tous les régimes fédéraux, la centralisation prend aussi la forme du chevauchement des compétences. Les régimes fédéraux se distinguent souvent par le fait que deux niveaux de gouvernement rivalisent pour offrir des services comparables, et recherchent donc l'appui des mêmes électeurs sur un même territoire. Il s’établit donc une forme de rivalité entre deux offreurs, ou plus, pour obtenir une même ressource, le suffrage des citoyens, qui se trouve alors en propriété commune. On peut supposer dès lors que l’analyse économique classique de l’allocation des ressources en propriété commune (Migué 1997 et Niskanen 1999) puisse nous éclairer sur les conséquences à terme du processus politique fédéraliste. En particulier, on peut s'inspirer de l'analyse des gisements de pétrole pour envisager la politique fédéraliste comme une manifestation de la « fatalité des possessions communes», bien connue des économistes.

Une longue tradition d'analyse théorique conclut que, dans un régime de propriété commune, la rivalité mène à la course aux ressources, et à leur gaspillage.

Par exemple, il s'avère parfois difficile d'identifier et de faire respecter des droits de propriété exclusifs sur une part d’un gisement de pétrole. Chacun des copropriétaires du gisement est alors poussé à exploiter la ressource au maximum, de crainte de la voir s'épuiser au bénéfice des autres copropriétaires. Aucun n'y trouve son intérêt à prendre en compte l'effet de sa conduite sur la disponibilité future du pétrole, parce qu'il ne peut être sûr d'en toucher les avantages à venir. Le pétrole appartiendra au producteur qui l'aura pompé en premier. Ce qu'on prédit alors est une surexploitation systématique.

Un processus semblable s'observe dans les zones de pêche, où personne ne possède de droit exclusif sur la ressource : la propriété exclusive est donc à cet égard la condition indispensable au fonctionnement efficace d’un marché, privé ou politique.

Lorsqu'on examine à leur tour des fédérations nationales, ou supranationales comme l'Union européenne, dans lesquelles les compétences de deux niveaux de gouvernement se recouvrent souvent, on observe que ces dispositions donnent également naissance aux dysfonctionnements liés à la propriété commune. Dans ces conditions, il est dans l'intérêt de chacun des deux offreurs de chercher à s'attirer les suffrages et donc d'être le premier à offrir le service. Quiconque s'en garderait ne ferait que sacrifier un avantage politique au bénéfice de son concurrent. En l'absence de droits exclusifs sur la ressource électorale, le chevauchement amène les deux joueurs à vouloir réaliser le premier le profit politique perçu. Et pourtant, dans la mesure où ils sont tous deux disposés à offrir les services, ledit profit s'en trouvera forcément dissipé après coup pour les deux parties, une fois le rival entré à son tour dans le jeu.

Corollaires pour la théorie

Du point de vue de l'efficacité productive, l'issue du processus ne peut être que la surexpansion du secteur public. On découvre ainsi que les forces mises en branle dans un régime fédéral type sont de deux ordres : une force modératrice au départ, née de la mobilité des ressources entre les entités décentralisées, et une force expansionniste liée à la centralisation qui permet la formation des cartels et crée une rivalité pour les ressources entre niveaux politiques. Ce défaut systématique peut expliquer pourquoi le dossier empirique reste ambigu sur la capacité du fédéralisme à freiner la croissance du secteur public. (Oates 1985, Grossman et West 1994).

En l'absence de contraintes constitutionnelles ou technologiques strictes, tous les niveaux de gouvernement auront tendance à s'immiscer dans les domaines de compétence des autres. Le degré de chevauchement des fonctions devrait s'accroître inexorablement, conclusion dont les illustrations ne manquent pas. Pour ne citer que l'exemple de l'histoire contemporaine du fédéralisme canadien et américain, on constatera que les champs d’intervention communs aux deux niveaux de gouvernement représentent la part du lion dans l'expansion moderne des budgets publics.

L'une des leçons importantes qu'enseigne l'histoire contemporaine des fédérations est que le gouvernement central jouit d'un avantage "technique" certain dans la course aux débordements des compétences constitutionnelles. En vertu de son pouvoir supérieur de discriminer entre les citoyens par l'effet de son monopole sur l'ensemble du marché commun national (ou supranational), le « profit politique » qu'il peut atteindre en usurpant des compétences aux niveaux inférieurs l'emporte sur le gain que les gouvernements décentralisés pourraient faire s'ils s'avisaient de déborder sur les compétences centrales.

On doit donc prédire que l'autorité centrale n'hésitera pas à exploiter cette possibilité. Sans que la lettre de leur constitution ait changé, le Canada et les États-Unis ont vécu dans les faits une véritable révolution constitutionnelle au cours du demi siècle écoulé. Comme le dit Niskanen (1999, page 196), on a assisté à l’érosion progressive des limites qui distinguent les gouvernements centralisés des fédérations nationales. Aux États-Unis, c’est au prétexte de son droit de réguler le commerce entre les États que l'État central rationalise ses intrusions ; au Canada, c’est son pouvoir de dépenser qui le lui permet.

Corollaires pour une constitution

C’est ici que s’inscrit l’apport, souvent involontaire chez ses protagonistes, du rejet franco-hollandais du projet de constitution européenne. Les opposants à l’autorité centrale auront contribué, souvent à leur insu, à freiner la confusion des compétences et à conserver une plus grande décentralisation au bénéfice des États nationaux. La théorie traditionnelle du fédéralisme repose sur le postulat qu'il existe des limites solides aux pouvoirs de l’autorité centrale. Cependant, l’histoire enseigne que le partage des compétences par la Constitution n’a pas suffi à contenir les ingérences du pouvoir central dans les fédérations nationales. Les travaux de Moser (1994) sur la Suisse et les États-Unis confirment qu’il est difficile de circonscrire les gouvernements fédéraux par le seul jeu des institutions centrales.

Le commerce international entrave l'étatisme comme le ferait un fédéralisme au niveau mondial

Il apparaît en revanche une évolution de fond, et qui doit inspirer une certaine confiance étant donné que ni les gouvernements nationaux, ni souvent les fédérations n’ont le pouvoir de la contrecarrer. Il s’agit de l’ouverture progressive de l’économie mondiale au libre-échange, à la globalisation. Dans une monde de libre-échange, c’est la mobilité (exit), et non l’action politique (voice) qui sert de premier instrument dont disposent les individus pour discipliner leur gouvernement et faire connaître leurs préférences. Là où le libre-échange impose les disciplines du fédéralisme aux gouvernements nationaux et aux fédérations, c'est avec moins d'urgence que s'impose la tâche de définir des garde-fous constitutionnels.

Les économistes se sont généralement bien tirés de la tâche d’expliquer les effets bénéfiques du libre-échange sur le niveau de vie. En revanche, ils n’ont pas suffisamment souligné son influence salutaire sur les administrations publiques. Or, il arrive que les influences du marché mondial pèsent tout aussi fortement sur le secteur public, même si c'est de manière indirecte, et par la même discipline du "vote avec son capital", grâce à la mobilité des ressources.

La suppression des barrières commerciales associée à la mondialisation, aux accords de libre-échange (ALENA) et de marché commun (Union européenne), ou à l'OMC (GATT), crée exactement à l'échelle internationale les disciplines qui sont celles du fédéralisme à l'échelon national. L'ouverture de l'économie nationale au libre-échange donne aux producteurs locaux le pouvoir de déplacer plus facilement leurs ressources et aux demandeurs de trouver ailleurs leurs approvisionnements. En conséquence de la mobilité accrue des ressources, l'imposition de taxes et de réglementations trop lourdes sur les ressources nationales élève les coûts de production relatifs et engendre la substitution d'importations à la production locale, la fuite du capital et, à la limite, l’émigration des acteurs les plus productifs.

La possibilité de voter avec leurs capitaux, et avec leurs pieds, soustrait donc les propriétaires au fardeau des politiques qui les pénalisent. C'est ainsi que les détenteurs d’actifs peuvent opter pour le « club » qui aura le pouvoir de les gouverner. Il y a alors davantage de chances pour que l'interventionnisme étatique batte en retraite.

Il n’est pas déplacé ici de noter que le Prix Nobel d’économie pour 2004 (E. Prescott) fonde son optimisme quant aux réformes nationales en Europe sur le fait que l’Allemagne (et la France) sont si mal en point que la situation actuelle ne peut durer beaucoup plus longtemps.

En tant que dispositif concurrentiel, le libre-échange, à l'intérieur des blocs commerciaux ou à l'échelle du monde, place les gouvernements nationaux dans la situation approximative d'une province, d'un État américain ou d'un canton suisse vis-à-vis de l'économie nationale des États fédéraux. La logique fédéraliste s'exerce alors sur toute structure politique où l'autorité du pouvoir politique s'étend sur un plus petit territoire que celui de l'économie libre de barrières protectionnistes.

Comme toutes les organisations, les gouvernements ont besoin de l'aiguillon de la concurrence pour s’astreindre à l’efficacité, et résister à la tentation d’exploiter les producteurs de richesse au profit de leurs clientèles. Ce qui explique que la "mondialisation" fasse l’objet d’une telle aversion chez les collectivistes et autres adorateurs de l’État. Ces derniers abhorrent les limites au pouvoir politique, et n’ignorent pas la sévérité des sanctions qui frapperont les États qui prétendent s'en dispenser. Peut-être davantage encore que la spécialisation des activités, la grande contribution du libre-échange au bien-être général aura été de retirer aux États une part de leur contrôle sur les richesses pour la rendre aux individus et aux entreprises. Le mouvement d’intégration économique à l'échelle du monde offre l’occasion de surmonter les dangers du monopole public, aussi bien que les dérives de la propriété commune dans un régime fédéral.

L’observation confirme que les États fédéraux demeurent quand même plus décentralisés que les régimes unitaires, et donc que les dépenses centrales sont relativement moins lourdes. (Vaubel, 1996) D’autre part, l’économie globale se développe au rythme de 5% par an et ajoute ainsi à chaque fois quelque 500 milliards à la richesse des nations. L’évolution des techniques et l’ouverture plus grande au commerce international peuvent rendre des pratiques réglementaires obsolètes et en appesantir le fardeau.

C'est ainsi qu'on pourrait interpréter le relâchement observé ces dernières années à l’endroit de la réglementation des télécommunications. Peltzman, Levine et Noll (1989) interprètent la déréglementation du transport aérien et routier dans les années 1970-80 (qu’on pourrait étendre aux années 2000 en Europe), par l’inefficacité croissante des pratiques réglementaires dans un monde de libre-échange et de révolution technologique.

C'est aussi la concurrence internationale qui a fait naître le mouvement en faveur de la taxe proportionnelle (flat tax). (Forbes 2005)

Gouvernements parallèles

Il existe aussi dans toute fédération suffisamment décentralisée une deuxième possibilité institutionnelle capable de sauvegarder les avantages de la concurrence entre les États fédérés2. Il s’agit ce qu’on peut appeler le fédéralisme non géographique. Il n'y pas toujours de raison pour que les gouvernements disposent de monopoles géographiques. Dans les fédérations en place, les gouvernements fédérés n'ont pas le pouvoir de rechercher le suffrage des électeurs en dehors de leur territoire. Une province ou un État américain ne peut offrir ses services sur le territoire d’un voisin, pas plus qu'un État national européen ne peut pénétrer le marché politique de son voisin. Seule l'autorité centrale (supranationale en Europe) a le pouvoir de concurrencer les États fédérés sur leur terrain législatif. Or, on vient d'exposer les défauts manifestes de cet aménagement.

Rien pourtant n’interdit à des administrations parallèles d'exercer des compétences non géographiquement circonscrites. Tous les gouvernements fédérés pourraient jouir dans un tel régime de pouvoirs égaux et non exclusifs sur tout le territoire de la fédération, pourvu qu'ils obtiennent le consentement de ceux qu'ils administrent. Les administrés adhéreraient donc librement au "club", qui disposerait dès lors du pouvoir de taxer ses membres.

Cet aménagement n’est pas si invraisemblable qu’on pourrait le croire. En Europe, les investissements des sociétés dans les différents pays sont régis par les lois du pays d'origine de la société, et non par celles du pays d'accueil. Il en va de même aux États-Unis, où les sociétés peuvent choisir l'État de leur constitution en société ; par toutes les autres juridictions du pays respectent alors leurs statuts constitutifs. On peut dire, dans un sens analytique très réel, que les mouvements en faveur du choix entre les école publiques, en Amérique et en Europe, prônent des dispositions semblables pour soustraire les parents aux inconvénients du monopole public. L'argent public suit alors l'élève dans la circonscription scolaire de son choix, ce qui fait que l'autorité scolaire d'un territoire a le pouvoir de « taxer » les ressources d'un autre territoire. De façon analogue, les individus ont en Europe la liberté d’obtenir leurs soins de santé dans le pays de leur choix, et de se faire rembourser les frais par leur système public national

Exaspérés par la tentation sécessionniste durable d'un grand nombre de Québécois, quelques observateurs canadiens en viennent à se tourner vers le concept de gouvernements parallèles pour résoudre l'impasse.3 Les Canadiens résidant au Québec, et les Québécois résidant à l’extérieur, pourraient choisir celui des deux gouvernements qui les régirait et qui, en conséquence, prélèverait sur eux toutes les taxes et garantirait leurs droits civils.

De même, on a avancé la proposition de constituer les nombreuses communautés indiennes du Canada en une seule province.

Le trait caractéristique de cette solution est qu'elle offre aux administrés, au-delà de la mobilité physique, un exutoire supplémentaire par où les victimes d'un fardeau fiscal ou réglementaire trop pesant peuvent se soustraire aux excès d'un pouvoir local. L'avènement de gouvernements parallèles en concurrence offre aux administrés l'équivalent du marquage du pétrole d'une nappe en propriété commune. En somme, il place les gouvernements parallèles dans une position plus proche de celle d'entreprises individuelles sur un marché privé. Seuls les compétiteurs qui contribuent à créer de la richesse ont quelque chance d’y trouver leur place.

Liens communautaires et centralisation

Entre autres “valeurs sociales” défendues par les promoteurs de la constitution européenne, on retrouve la consolidation des « liens communautaires ». En fait, c’est dans les régimes fédéraux décentralisés que ce louable objectif peut le mieux s’incarner. Contrairement à la vision convenue, ce n'est pas l'unification politique qui fait l'unité d'une fédération : la centralisation est au contraire l’ennemie de l’harmonie entre communautés, qu’elles soient linguistiques, ethniques, religieuses ou tout simplement historiques. Les menaces incessantes qui pèsent sur l’unité canadienne apportent la preuve que les initiatives redistributionnistes entre régions et communautés multiplient les antagonismes plutôt que d'apporter la paix et la "cohésion sociale". En Amérique comme en France (et vraisemblablement en Irak) c'est la dévolution qui s’avère l’instrument privilégié pour calmer les dissensions ethniques. Les minorités qui jouissent d’autonomie à l’intérieur de fédérations flexibles, sont moins susceptibles de se sentir opprimées et de verser dans des attitudes hostiles. A long terme, elles deviennent plus disposées à s’assimiler librement à la société plus large

Aux yeux de l’économiste, le « non » franco-hollandais devrait contribuer à circonscrire le pouvoir de l’autorité européenne et ainsi à ralentir la croissance des budgets et des réglementations. Nonobstant les illusions d‘une majorité de ceux qui ont voté en France, loin de servir de rempart contre la perte du « modèle français », leur geste l’a plutôt compromis, pour le plus grand bien de tous les Européens.

Bibliographie

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1 Jean-Luc Migué est Senior Fellow de l’Institut Fraser (Canada) et chercheur associé à l’Institut Turgot (Paris). Ceci est une adaptation d'un article publié dans Economic Affairs. Voir les informations sur la version finale du texte sur le site http://www.blackwellpublishing.com/journals/ECAF%20ou%20http://www.blackwell-synergy.com

2 G. Tullock (1994), qui a amorcé l'analyse de cette proposition, la désigne par diverses expressions, dont fédéralisme; sociologique, fédéralisme non géographique, ou plus simplement gouvernements parallèles, clubs ou associations.